ThS. NGUYỄN THỊ HÒA

VIỆN CHIẾN LƯỢC NGÂN HÀNG NHÀ NƯỚC

1. Đặt vấn đề

Hệ thống tài chính phát triển lành mạnh, bền vững, đảm bảo quyền lợi của nhà đầu tư và người gửi tiền là một trong các mục tiêu chính của các quốc gia. Để đạt được mục tiêu này, giám sát tài chính đóng một vai trò hết sức quan trọng trong việc tạo môi trường phát triển an toàn, thuận lợi và lành mạnh cho các định chế tài chính nói riêng và toàn bộ hệ thống tài chính nói chung.

Trên thực tế, không có mô hình tối ưu vì sự phù hợp trong lựa chọn mô hình của từng nước phụ thuộc vào sự phát triển của thị trường tài chính, thể chế chính trị và đặc trưng của nền kinh tế nước đó. Tuy nhiên, dù áp dụng mô hình giám sát tài chính nào, các nước cũng đều cần xem xét đảm bảo đạt được ba mục tiêu với nguồn lực hiện có và chi phí tối ưu, đó là: (i) Đảm bảo sự ổn định, vận hành thông suốt của toàn bộ thị trường tài chính và nền kinh tế; (ii) Đảm bảo sự lành mạnh, an toàn của các thể chế tài chính; (iii) Đảm bảo đạo đức kinh doanh thị trường tài chính và bảo vệ người tham gia thị trường1.

2. Các mô hình giám sát tài chính trên thế giới và điều kiện áp dụng

Hiện nay, trên thế giới tồn tại 04 mô hình giám sát tài chính được phân chia theo đối tượng giám sát/lĩnh vực giám sát, bao gồm: (i) Mô hình giám sát thể chế; (ii) Mô hình giám sát chức năng; (iii) Mô hình giám sát lưỡng đỉnh; (iv) Mô hình giám sát hợp nhất.

2.1. Mô hình giám sát thể chế

Mô hình giám sát thể chế dựa trên cách tiếp cận truyền thống; theo đó, địa vị pháp lý của tổ chức tài chính sẽ quyết định cơ quan quản lý nào có nhiệm vụ giám sát hoạt động của nó. Theo cách tiếp cận này, hệ thống tài chính có 3 lĩnh vực: ngân hàng, chứng khoán và bảo hiểm, tương ứng là 3 cơ quan giám sát khác nhau. Trong đó, mỗi cơ quan giám sát toàn diện các lĩnh vực mà mình đảm nhiệm với mục tiêu: đảm bảo nguyên tắc kinh doanh, bảo vệ khách hàng và ổn định hệ thống tài chính. Một số quốc gia đang áp dụng thành công mô hình này có thể kể đến như Thái Lan, Philippines, Trung Quốc,…

Mô hình giám sát thể chế gồm bốn đặc điểm chính: (i) Tồn tại ba cơ quan riêng biệt giám sát ba mảng thị trường (ngân hàng, chứng khoán, bảo hiểm). Tùy đặc điểm hệ thống chính trị của từng nước mà các cơ quan sẽ trực thuộc các cấp thẩm quyền khác nhau; (ii) Hoạt động giám sát được chuyên môn hóa. Mỗi cơ quan có những kỹ thuật, nghiệp vụ riêng và hoạt động dưới những quy định, nguyên tắc và chuẩn mực khác nhau; (iii) Các cơ quan tiến hành giám sát thông qua một chu trình khép kín từ khâu cấp phép, kiểm tra giám sát định kỳ hoạt động kinh doanh, thanh tra và xử phạt vi phạm đến việc cho phép rút khỏi thị trường (đình chỉ hoặc xóa bỏ tổ chức); (iv) Việc phối hợp, chia sẻ thông tin giám sát, hạn chế rủi ro hệ thống phải được quy định cụ thể và đảm bảo bằng các văn bản quy phạm pháp luật, các thỏa thuận phối hợp, ghi nhớ…

Mô hình này, thường phổ biến ở những thị trường tài chính chưa thực sự phát triển, năng lực giám sát, hệ thống pháp luật liên quan đến hoạt động giám sát chưa đủ mạnh; hệ thống ngân hàng giữ vai trò chủ đạo; phạm vi hoạt động của các định chế tài chính chủ yếu mới nằm trong những hoạt động truyền thống; các sản phẩm tài chính cũng chưa phát triển một cách đa dạng.

Ở mô hình này, nhờ sự chuyên môn hóa, các cơ quan giám sát có thể nắm bắt được một cách sâu sắc nhất các đặc điểm về hoạt động của đối tượng giám sát, do đó, việc giám sát các lĩnh vực ngân hàng, tài chính, bảo hiểm tỏ ra hiệu quả hơn một cơ quan giám sát hai hay nhiều lĩnh vực trên thị trường tài chính. Việc giám sát cũng sẽ diễn ra thường xuyên hơn bởi hoạt động giám sát gắn liền với việc tổ chức hoạt động kinh doanh và được thực hiện bởi cùng một bộ chủ quản; yêu cầu giám sát cũng thường gắn liền với hoạt động nghiệp vụ của từng lĩnh vực nhằm đảm bảo an toàn cho từng định chế và hệ thống. Vì vậy, mô hình thể chế sẽ phát huy hiệu quả cao khi các cơ quan giám sát có phương pháp, quy trình và hệ thống chỉ tiêu giám sát đầy đủ, tuân theo thông lệ, chuẩn mực quốc tế tốt nhất; đặc biệt là việc đảm bảo một cơ sở hạ tầng tốt (bao gồm hệ thống máy tính để thu thập, xử lý thông tin và kho dữ liệu tập trung).

Tuy nhiên, việc áp dụng mô hình giám sát thể chế có thể có 3 hạn chế sau: (1) Không tạo được cơ chế độc lập cho hoạt động giám sát (cho phép cơ quan quản lý chuyên ngành vừa thực hiện chức năng quản lý hoạt động kinh doanh lại vừa quản lý hoạt động giám sát an toàn). Đây là trường hợp khi ngân hàng trung ương (NHTW) cùng lúc đóng hai vai, vừa xây dựng, ban hành cơ chế hoạt động cho các ngân hàng, vừa chính là cơ quan thanh tra giám sát các hoạt động đó, khiến việc phát hiện, xử lý sai phạm không thể thực hiện một cách minh bạch; (2) Khó khăn cho cơ quan giám sát trong việc xác định trách nhiệm giám sát đối với các sản phẩm liên kết đa lĩnh vực (ngân hàng, chứng khoán, bảo hiểm); (3) Việc giám sát toàn hệ thống sẽ bị hạn chế do thiếu thông tin giám sát nếu không có cơ chế hiệu quả trong việc chia sẻ thông tin, phối hợp giữa các cơ quan giám sát thị trường.

Để khắc phục vấn đề này, các quốc gia áp dụng mô hình giám sát thể chế (như Thái Lan, Phillipines) thường ký kết các bản ghi nhớ song phương về chia sẻ thông tin và phối hợp hành động theo nguyên tắc tự nguyện giữa các cơ quan giám sát với nhau; hoặc hướng tới việc thành lập Ủy ban ổn định tài chính với vai trò là một chủ thể điều tiết hoạt động phối hợp giữa các thành viên là các cơ quan giám sát khác nhau. Nhiệm vụ của Ủy ban này là đảm bảo sự trao đổi thông tin và phối hợp hành động giữa lãnh đạo của NHTW và các cơ quan giám sát khác. Một số quốc gia cũng thiết kế cơ cấu nhân sự chéo, trong đó mỗi cơ quan giám sát sẽ cử đại diện của mình tham gia ban điều hành của các cơ quan giám sát còn lại để tăng cường sự trao đổi thông tin, đảm bảo hiệu quả cao hơn trong quá trình giám sát.

2.2. Mô hình giám sát chức năng

Mô hình giám sát chức năng là mô hình giám sát mà việc giám sát được xác định bởi hoạt động kinh doanh của các thực thể, không quan tâm đến hình thức pháp lý của các thực thể đó. Điểm khác nhau giữa mô hình này với mô hình giám sát thể chế là ở chỗ, mỗi loại hoạt động kinh doanh có thể có một cơ quan giám sát riêng biệt, do đó một tổ chức có thể chịu sự giám sát của nhiều cơ quan khác nhau (ngân hàng, chứng khoán, bảo hiểm). Nếu cung cấp dịch vụ trên càng nhiều lĩnh vực, tổ chức này sẽ càng chịu sự giám sát của nhiều cơ quan. Do đó, ở mô hình này, đòi hỏi có sự phân định rõ ràng trách nhiệm trong việc giám sát của các cơ quan tham gia giám sát đối với các hoạt động cụ thể như ngân hàng, chứng khoán hay bảo hiểm. Với đặc điểm trên, mô hình giám sát chức năng thường được áp dụng tại các quốc gia có hệ thống tài chính phát triển, với sự ra đời của nhiều sản phẩm tài chính phức tạp, kết hợp nhiều lĩnh vực (như ngân hàng – bảo hiểm, chứng khoán – bảo hiểm hay ngân hàng – chứng khoán…).

Hầu hết các nước thuộc mô hình giám sát chức năng (như Pháp, Italia) đều có hệ thống luật giám sát chặt chẽ dựa trên cơ sở 3 nhóm luật chính, hướng tới mục tiêu đảm bảo an toàn cho hệ thống tài chính của quốc gia và thúc đẩy sự phát triển của khu vực tài chính, đó là: (i) Luật ngân hàng với chức năng giám sát các hoạt động liên quan đến lĩnh vực ngân hàng, (ii) Luật tài chính với chức năng giám sát các hoạt động liên quan đến tài chính, chứng khoán, và (iii) Luật bảo hiểm với chức năng giám sát các hoạt động liên quan đến lĩnh vực bảo hiểm. Bên cạnh đó, hoạt động giám sát còn được hỗ trợ bởi các luật khác nhằm hỗ trợ việc giám sát tài chính như Luật doanh nghiệp, Luật cạnh tranh, Luật thương mại… Đối với hoạt động ngân hàng, NHTW thường được chỉ định là cơ quan chịu trách nhiệm giám sát.

Mô hình này được vận hành trên 3 nguyên tắc: (i) Có sự phân định rõ ràng trách nhiệm trong việc giám sát của các cơ quan tham gia giám sát đối với các hoạt động cụ thể như ngân hàng, chứng khoán, bảo hiểm; (ii) Có sự phối hợp chặt chẽ giữa các cơ quan giám sát nhằm đảm bảo cho việc giám sát được hiệu quả do việc giám sát tài chính được phân công cho các cơ quan khác nhau; (iii) Các cơ quan giám sát có toàn quyền trong việc thực thi giám sát trong lĩnh vực của mình, từ việc cấp phép đến việc xử lý hành chính các hành vi vi phạm pháp luật. Theo đó, mô hình giám sát theo chức năng thường phù hợp với những thị trường tài chính phát triển khá thống nhất; phạm vi hoạt động của các định chế tài chính đa dạng; có sự kết hợp giữa các loại hình dịch vụ tài chính; đặc biệt năng lực giám sát, hệ thống pháp luật liên quan đến hoạt động giám sát phải tốt.

Ưu điểm của mô hình này là loại trừ được các khe hở giám sát do tránh được tình trạng nhiều cơ quan giám sát giải thích và thực hiện cùng một quy định theo những hướng khác nhau, hoặc thậm chí là mâu thuẫn; và cho phép xác định và giám sát một cách đầy đủ các tổ chức chỉ cung cấp một số lượng hạn chế các dịch vụ tài chính, hoặc các tổ chức quá nhỏ để có thể giám sát thận trọng và không nhất thiết phải chịu sự giám sát theo cách truyền thống. Tuy nhiên, do tính đa dạng và đổi mới của sản phẩm đặc biệt trong bối cảnh thị trường tài chính ngày càng phát triển như hiện nay, sẽ khó khăn trong việc phân biệt một hoạt động kinh doanh thuộc về cơ quan giám sát nào quản lý. Các tổ chức tài chính cũng sẽ có những bất lợi nhất định khi cùng lúc chịu sự giám sát của nhiều cơ quan. Đặc biệt, việc giám sát rủi ro hệ thống cũng sẽ bị hạn chế do thiếu thông tin đầy đủ, xuyên suốt về toàn bộ hoạt động của một tổ chức tài chính. Theo đó, việc xây dựng hệ thống thông tin tập trung, chia sẻ kho dữ liệu chung để giảm bớt quy trình và thời gian báo cáo cho các tổ chức tài chính, hỗ trợ tích cực cho việc tiến hành giám sát rủi ro toàn hệ thống được nhiều quốc gia áp dụng để giảm thiểu những bất lợi của mô hình.

2.3. Mô hình giám sát lưỡng đỉnh

Mô hình giám sát lưỡng đỉnh dựa trên nguyên tắc giám sát theo mục tiêu và dẫn đến sự phân chia chức năng giám sát đối với hai cơ quan: một cơ quan với chức năng giám sát an toàn (prudent) chịu trách nhiệm đảm bảo sự an toàn của cả hệ thống tài chính, và một cơ quan tập trung vào giám sát hoạt động kinh doanh (conduct-of-business) (các hoạt động cụ thể của các tổ chức tài chính trên thị trường) nhằm bảo vệ lợi ích của khách hàng. Đây được coi là mô hình tối ưu trong việc đảm bảo sự minh bạch, toàn vẹn thị trường và bảo vệ người tiêu dùng.

Mô hình giám sát lưỡng đỉnh tỏ ra hiệu quả tại những quốc gia có điều kiện kinh tế và thị trường tài chính phát triển (như Đức, Úc, Áo). Đặc biệt mô hình này cũng được một số quốc gia đã từng áp dụng không thành công mô hình giám sát hợp nhất lựa chọn (như trường hợp của Anh2) vì những ưu điểm nhất định trong việc đảm bảo sự minh bạch trong giám sát toàn bộ thị trường. Ngoài ra, việc xây dựng một hệ thống luật giám sát bao gồm nhiều luật khác nhau nhằm điều chỉnh phạm vi và quy định vai trò giám sát của từng cơ quan cũng là điều kiện quan trọng để áp dụng mô hình này.

Hạn chế của mô hình là làm nảy sinh mâu thuẫn khi cơ quan giám sát an toàn phải lựa chọn giữa sự an toàn hệ thống và bảo vệ người tiêu dùng vì cơ quan này thường sẽ ưu tiên mục tiêu an toàn hệ thống hơn và người tiêu dùng có thể bị thiệt hại khi một định chế tài chính nào đó phá sản. Do đó, một số quốc gia (Đức, Úc, Áo) đã quyết định thành lập thêm các cơ quan giám sát bổ sung để cân bằng lợi ích giữa quyền lợi của người tiêu dùng và an toàn hệ thống như việc thành lập Ủy ban cạnh tranh và người tiêu dùng chịu trách nhiệm bảo vệ người tiêu dùng nói chung và chống độc quyền.

2.4. Mô hình giám sát hợp nhất

Mô hình giám sát hợp nhất là mô hình chỉ bao gồm một cơ quan giám sát duy nhất chịu trách nhiệm giám sát toàn bộ các trung gian và thị trường thuộc lĩnh vực ngân hàng, tài chính và bảo hiểm.

Mô hình giám sát hợp nhất được áp dụng hiệu quả tại những quốc gia có điều kiện kinh tế và thị trường tài chính phát triển (Nhật Bản, Hàn Quốc, Anh).

Mô hình này có ưu điểm là ngăn ngừa những mâu thuẫn và khoảng cách trong việc giám sát các ngành thuộc lĩnh vực tài chính; tạo ra một “sân chơi” thống nhất cho các ngành thuộc lĩnh vực tài chính. Tuy nhiên, điểm bất lợi lớn nhất của mô hình này là sự cồng kềnh, thiếu linh hoạt và độc quyền cũng như sự kém hiệu quả về chi phí khi triển khai áp dụng. Cơ quan giám sát cũng sẽ gặp những hạn chế nếu thực hiện giám sát một số lượng lớn các tổ chức với cùng một phương pháp mà không cần quan tâm đến những khác biệt ngành nghề của các tổ chức này cũng những khác biệt khác liên quan đến chuẩn mực kế toán. Việc áp dụng mô hình cũng đồng thời làm giảm sự cân bằng hợp lý giữa ba mục tiêu của hoạt động giám sát, hướng ưu tiên nhiều hơn vào mục tiêu giám sát hoạt động kinh doanh thay vì mục tiêu bảo vệ
khách hàng

3. Liên hệ với Việt Nam

Việt Nam hiện đang áp dụng mô hình giám sát thể chế, theo đó, mỗi cơ quan quản lý phụ trách giám sát một lĩnh vực riêng biệt. Hoạt động ngân hàng chịu sự giám sát trực tiếp của Ngân hàng Nhà nước (NHNN) mà đơn vị đầu mối, chủ chốt là Cơ quan Thanh tra, giám sát ngân hàng. Trong khi đó, hoạt động bảo hiểm chịu sự giám sát trực tiếp của Cục Quản lý và Giám sát Bảo hiểm; thị trường chứng khoán chịu sự giám sát trực tiếp của Ủy ban Chứng khoán Nhà nước.

Bên cạnh các cơ quan trên, Ủy ban Giám sát tài chính quốc gia có chức năng tham mưu, tư vấn cho Thủ tướng Chính phủ trong phân tích, đánh giá, dự báo tác động của thị trường tài chính đến kinh tế vĩ mô và tác động của chính sách kinh tế vĩ mô đến thị trường tài chính; điều phối hoạt động giám sát thị trường tài chính quốc gia (ngân hàng, chứng khoán, bảo hiểm); giúp Thủ tướng Chính phủ giám sát chung thị trường tài chính quốc gia (Điều 1, Quyết định 15/2015/QĐ-TTg ngày 22/05/2015 về việc sửa đổi, bổ sung một số điều của Quyết định 34/2008/QĐ-TTg ngày 03/3/2008 về việc thành lập Ủy ban Giám sát tài chính Quốc gia và quy chế tổ chức và hoạt động của Ủy ban Giám sát tài chính Quốc gia ban hành kèm theo Quyết định số 79/2009/QĐ-TTg ngày 18/5/2009 của Thủ tướng Chính phủ).

Theo đó, Ủy ban có trách nhiệm phối hợp chặt chẽ với Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Tài chính, NHNN trong việc tham mưu, tư vấn cho Thủ tướng Chính phủ các vấn đề về quản lý, thanh tra, giám sát hoạt động ngân hàng, chứng khoán, bảo hiểm và thị trường tài chính quốc gia; xây dựng quy chế phối hợp công tác với các đơn vị này. Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Tài chính, NHNN có trách nhiệm phối hợp, cung cấp đầy đủ, kịp thời các tài liệu, thông tin, số liệu thống kê định kỳ cho Ủy ban. Cụ thể: NHNN có trách nhiệm cung cấp các báo cáo: (i) Cán cân thanh toán quốc tế (quý, năm); (ii) Dự trữ ngoại hối nhà nước (quý, năm); (iii) Bảng cân đối tiền tệ của NHNN (quý, năm); (iv) Tổng phương tiện thanh toán, tiền gửi và tốc độ tăng/giảm (quý, năm). Ủy ban có trách nhiệm cung cấp cho NHNN các báo cáo: (i) Báo cáo giám sát chung thị trường tài chính; (ii) Báo cáo giám sát hợp nhất tập đoàn tài chính; (iii) Báo cáo tình hình khu vực phi tài chính; (iv) Báo cáo tổng quan thị trường tài chính; (v) Một số báo cáo chuyên đề về kinh tế và tài chính báo cáo Thủ tướng Chính phủ.

NHNN và Bộ Tài chính có mối quan hệ phối hợp chéo trong quản lý và giám sát những ngân hàng thương mại có sở hữu vốn nhà nước. Đồng thời, hai tổ chức này còn có mối quan hệ mật thiết liên quan đến việc phát hành trái phiếu kho bạc, cũng như thực hiện các chính sách tài chính công và chính sách tiền tệ có liên quan đến việc sử dụng các trái phiếu này.

Hoạt động của các cơ quan giám sát trên được căn cứ trên các luật chuyên ngành, bao gồm Luật NHNN, Luật các Tổ chức tín dụng, Luật Chứng khoán và Luật Bảo hiểm. Hiện nay, chưa có quy định riêng cho hoạt động giám sát tài chính của Ủy ban Giám sát tài chính quốc gia.

(Hình 1)

Hình: Mô hình giám sát tài chính ở Việt Nam

image

Mô hình giám sát thể chế mà Việt Nam đang áp dụng là phù hợp với Việt Nam trong giai đoạn hiện nay, vì các lý do sau:

(i) Việt Nam là một quốc gia có hệ thống tài chính chưa thực sự phát triển; năng lực giám sát và hệ thống pháp luật liên quan đến hoạt động giám sát đang trong quá trình hoàn thiện, chưa thực sự đủ mạnh;

(ii) Hệ thống các tổ chức tín dụng (TCTD) đang đóng vai trò chi phối trong hệ thống tài chính. Theo số liệu mới nhất tại Báo cáo tổng quan hệ thống tài chính của Ủy ban Giám sát tài chính Quốc gia (2016) (tổ chức tín dụng chiếm 96,2% tổng tài sản trong hệ thống tài chính; bảo hiểm là 2,8% và công ty chứng khoán và quản lý quỹ là 1%); phạm vi hoạt động của các tổ chức tín dụng vẫn chủ yếu là các hoạt động truyền thống;

(iii) Khảo sát 98 quốc gia (Melecky và Podpiera, 2008), mô hình giám sát thể chế vẫn được nhiều nước áp dụng nhất (42%), tiếp đến là mô hình giám sát hợp nhất (31%) và mô hình giám sát lưỡng đỉnh (24%);

(iv) Bài học kinh nghiệm sau khủng hoảng tài chính 2007 – 2008:

Từ thập kỷ 80 đến trước khủng hoảng tài chính 2007 – 2008, các nước trên thế giới có xu hướng cải tổ mạnh mẽ cấu trúc giám sát theo hướng tập trung chức năng giám sát thị trường tài chính (ngân hàng, chứng khoán, bảo hiểm) vào một đơn vị duy nhất – Cơ quan giám sát tài chính (Financial supervision agency – FSA). Điều này xuất phát từ nhận định NHTW chỉ nên tập trung vào việc sử dụng các công cụ của chính sách tiền tệ, kiềm chế lạm phát bởi lạm phát thấp được cho là nhân tố chính góp phần thúc đẩy ổn định tài chính.

Tuy nhiên, khủng hoảng tài chính 2007 – 2008 cho thấy, chính sách chỉ tập trung vào mục tiêu ổn định giá là chưa đủ mà còn phải duy trì một hệ thống giám sát hiệu quả và khuôn khổ giám sát thận trọng để ổn định tài chính, ổn định kinh tế vĩ mô. Theo đó, cần có các yêu cầu về vốn, thanh khoản, hành động can thiệp kịp thời, quy trình quản trị rủi ro chặt chẽ của từng định chế cũng như việc giám sát tính tuân thủ pháp luật của các định chế trong hệ thống; kết hợp hài hòa giữa chính sách tiền tệ với chính sách an toàn vĩ mô.

NHTW là cơ quan đầu mối thích hợp nhất để thực hiện các mục tiêu trên, bởi với các công cụ có trong tay NHTW có thể thực hiện được vai trò là người cung ứng thanh khoản cho thị trường khi xảy ra khủng hoảng. Hơn nữa, với vai trò điều hành, NHTW có lợi thế trong việc phản ứng kịp thời và trực tiếp nhất đối với các vấn đề mà họ xác định là bất cập và rủi ro, từ đó họ có thể yêu cầu các định chế tài chính mà họ giám sát có những bước đi cần thiết để giảm thiểu rủi ro hệ thống.

Với nhận thức trên, hiện nay ở phần lớn các nước, NHTW vẫn đảm đương trách nhiệm giám sát và ổn định tài chính. Theo thống kê của Ngân hàng thanh toán thế giới – BIS, đến cuối năm 2014, 99 quốc gia trên tổng số 120 quốc gia khảo sát (tương đương 82,5%) đã có quy định về mục tiêu ổn định tài chính một cách cụ thể trong chức năng của NHTW. Trong số này, có 85 NHTW (tương đương khoảng 86%) được giao nhiệm vụ xem xét tính ổn định, lành mạnh và hoạt động hiệu quả cho toàn hệ thống tài chính. Hầu hết các nước thuộc khu vực Đông Nam Á đã bổ sung mục tiêu ổn định tài chính vào luật NHTW (Philippines, Thailand, Malaysia, Singapore, Indonesia). Đặc biệt, Malaysia còn tiến xa hơn khi quy định nhiệm vụ ổn định tài chính ngang hàng với nhiệm vụ ổn định tiền tệ. Cũng theo thống kê của BIS, tính đến cuối năm 2016, trong số 168 quốc gia và vùng lãnh thổ trên thế giới hiện nay, có tới 110 nước (chiếm 66%) NHTW trực tiếp đảm nhận vai trò giám sát tài chính (bao gồm ngân hàng và các định chế tài chính khác); 27 nước khác (chiếm 16%) NHTW cùng chia sẻ vai trò giám sát với Cơ quan Giám sát Tài chính (mô hình giám sát lưỡng đỉnh); 24 nước (14%) vai trò giám sát tài chính được giao cho Cơ quan Giám sát Tài chính hợp nhất độc lập đảm nhiệm.

Để khắc phục những nhược điểm của mô hình giám sát thể chế, học tập kinh nghiệm của các quốc gia trên thế giới áp dụng mô hình này, tác giả gợi mở hai vấn đề lớn cần quan tâm để góp phần nâng cao năng lực của hệ thống giám sát tài chính ở Việt Nam hiện nay:

Một là, rà soát, xây dựng khuôn khổ pháp lý theo hướng phân định rõ chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của từng cơ quan trong hệ thống giám sát tài chính quốc gia để tránh chồng chéo và bù lấp khoảng trống giám sát; Đồng thời, quy định chặt chẽ hơn cơ chế phối hợp giám sát giữa các cơ quan này – theo đó, cần xây dựng cơ chế phối hợp (được cụ thể hóa bằng các thỏa thuận/biên bản ghi nhớ) hoặc cơ cấu chéo nhân sự tại các cơ quan giám sát tài chính nhằm đảm bảo cho quá trình giám sát được chặt chẽ và đầy đủ thông tin.

Hai là, do hệ thống TCTD giữ vai trò chủ chốt trong hệ thống tài chính nên cần nâng cao hơn nữa vai trò của NHNN trong quản lý, giám sát hệ thống tài chính. Để đạt được mục tiêu này, cần phải:

– Khẳng định trách nhiệm ổn định tài chính của NHNN về mặt pháp lý. Theo đó, cần luật hóa chức năng ổn định tài chính của NHNN.

– Nâng cao hiệu lực, hiệu quả công tác giám sát của NHNN đối với hệ thống TCTD nói riêng và góp phần giám sát hệ thống tài chính nói chung, với một số giải pháp trọng tâm sau:

+ Rà soát, sắp xếp và kiện toàn cơ cấu tổ chức của các đơn vị trong ngành tham gia vào quá trình giám sát hệ thống các TCTD (như Cơ quan thanh tra, giám sát ngân hàng, Vụ Ổn định tiền tệ – tài chính, các NHNN chi nhánh tỉnh, thành phố, Bảo hiểm tiền gửi Việt Nam…), đặc biệt là Cơ quan Thanh tra, giám sát ngân hàng.

+ Nâng cao chất lượng hoạt động của công tác giám sát ngân hàng thông qua việc: (i) Tiếp tục nâng cao chuẩn mực an toàn trong lĩnh vực tài chính; (ii) Tăng cường đổi mới phương pháp, công cụ, nội dung, quy trình thanh tra, giám sát ngân hàng, trong đó trọng tâm là chuyển từ phương pháp thanh tra, giám sát tuân thủ sang kết hợp giữa phương pháp thanh tra, giám sát tuân thủ và phương pháp thanh tra, giám sát trên cơ sở rủi ro; Phối kết hợp chặt chẽ, hiệu quả giữa các khâu của chu trình thanh tra, giám sát khép kín: từ cấp phép, ban hành cơ chế chính sách đến thanh tra, giám sát, xử lý vi phạm; (iii) Chú trọng đào tạo nguồn nhân lực chất lượng cao để đảm đương được nhiệm vụ thanh tra, giám sát trong bối cảnh kinh tế quốc tế và kinh tế trong nước đang biến đổi với yêu cầu ngày càng cao hơn đối với hệ thống tài chính; (iv) Tăng cường đổi mới, đầu tư công nghệ hỗ trợ công tác thanh tra, giám sát ngân hàng.

+ Mở rộng phạm vi giám sát của NHNN. Không chỉ giám sát đối với từng TCTD đơn lẻ mà giám sát toàn bộ pháp nhân của TCTD, bao gồm các công ty con, công ty liên kết…; nói cách khác, giám sát tập đoàn tài chính mà TCTD là công ty mẹ và giám sát vĩ mô đối với toàn bộ hệ thống TCTD nhằm đưa ra các cảnh báo sớm và phòng chống khủng hoảng, góp phần ngăn ngừa rủi ro hệ thống.

4. Kết luận

Tóm lại, cân nhắc lựa chọn để đạt được sự tương thích và vận hành hiệu quả mô hình giám sát hệ thống tài chính có ý nghĩa hết sức quan trọng. Một mô hình giám sát tài chính phù hợp sẽ phát huy hiệu lực, hiệu quả trong công tác giám sát hệ thống tài chính, tạo môi trường thuận lợi cho sự phối hợp chặt chẽ, tương hỗ và phát huy tác dụng của các chính sách kinh tế vĩ mô. Từ đó, đảm bảo sự an toàn, ổn định của một hệ thống tài chính, sự ổn định kinh tế vĩ mô và tăng trưởng kinh tế bền vững – là mục tiêu hàng đầu của mỗi quốc gia.

TÀI LIỆU THAM KHẢO:

1. IMF, 2012, Japan: Basel Core Principles for Effective Banking Supervision. Detailed Assessment of Compliance.

2. Lee Jang Yung, 2007, Korea’s experience of financial supervision and financial sector examination.

3. OECD, 2012, Supervision of financial services in OECD area.

4. The role of central banks in macroeconomic and financial stability, BIS no 76, 02/2014.

5. Central bank: Before, during, and after crisis, Masaaki Shirakawa Governor, Bank of Japan, 2013.

6. Banking Supervision in Austria, Oesterreichische nationalbank, 2009.

7. Guide to banking supervision, European central bank, 2014.

8. Melecky, Martin & Podpiera, Anca Maria, 2015. Placing Bank supervision in the Central Bank: implications for financial stability based on evidence from the global crisis, Policy Research Working Paper Series 7320, The World Bank.

9. Melecky, Martin & Podpiera, Anca Maria, 2012. Institutional structures of financial sector supervision, their drivers and emerging benchmark models, MPRA Paper 37059, University Library of Munich, Germany.

10. Lucia Dalla Pellegrina, Donato Masciandaro, 2008. Politicians, central banks, and the shape of financial supervision architectures, Journal of Financial Regulation and Compliance, Vol. 16 Issue: 4, pp.290-317.

11. Daniel Zubwebuhler, 2013. Recommendations for Financial Supervisory Architecture in Vietnam, KPMG.

12. Đoàn Thanh Hà, 2012. Nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động thanh tra, giám sát ngân hàng đối với các TCTD trên địa bàn TP.HCM, Đề tài nghiên cứu khoa học cấp ngành.

13. Nguyễn Đăng Hồng, 2010. Giải pháp đảm bảo an toàn hệ thống ngân hàng Việt Nam trong điều kiện hiện nay, Đề tài nghiên cứu khoa học cấp ngành.

14. Hoàn thiện nền tảng giám sát hiệu quả thị trường tài chính Việt Nam, 2013. Báo cáo của Ủy ban Giám sát tài chính Quốc gia tại Hội thảo quốc tế “Tăng cường giám sát và lành mạnh hóa hệ thống tài chính”.

15. Lê Thị Thùy Vân, 2013. Xu hướng cải cách hệ thống giám sát tài chính trên thế giới, Tạp chí tài chính (số 10, 2013).

NGUỒN: TẠP CHÍ NGÂN HÀNG, SỐ 5, THÁNG 3/2018

Advertisements