TS. TRẦN VŨ HẢI

Trên các phương tiện thông tin đại chúng đã ghi nhận, việc “con gà cõng 14 loại phí, lệ phí” đã làm nóng hội trường kỳ họp Quốc hội vừa qua[1]. Sau đó, khá khẩn trương, Bộ Tài chính đã cho rà soát và bãi bỏ hầu hết những loại phí, lệ phí này cùng với việc sửa đổi 21 khoản phí liên quan đến thú y bởi Thông tư 113/2015/TT-BTC ngày 07/8/2015 với lý do là có sự chồng lấn các khâu quản lý khác nhau[2]. Nhiều bài bình luận vui trên mạng xã hội nói rằng, đây quả thật là chiến dịch “Giải cứu gà con”, một cách nói ăn theo tên một bộ phim hành động của nước ngoài là “Giải cứu binh nhì Ryan” của đạo diễn nổi tiếng Steven Spielberg.

Rõ ràng, thực tế có nhiều khoản phí, lệ phí bất hợp lý hoặc phí chồng phí đã gây ra những hiệu ứng tiêu cực từ xã hội. Ví dụ, riêng lĩnh vực nông nghiệp qua rà soát gần đây đã có 90 lệ phí và 937 khoản phí[3]. Liệu có nên tăng mức lệ phí cấp đăng ký mới xe ô tô lên mức cao với lý do để dùng bảo dưỡng đường giao thông, hạn chế phương tiện cá nhân như cách mà HĐND TP Hồ Chí Minh giải thích[4]?

Do đó, việc cần có một văn bản pháp lý của hiệu lực cao là Luật để điều chỉnh về phí, lệ phí để thay thế cho Pháp lệnh Phí, Lệ phí hiện hành là là hết sức cần thiết. Tuy nhiên, làm thế nào để xác định đâu là một loại phí, lệ phí và loại hàng hóa, dịch vụ công nào nhà nước cung cấp cần phải thu phí, lệ phí? Trả lời những câu hỏi này không dễ dàng và bài tham luận này sẽ cố gắng đưa ra một số quan điểm cá nhân của người viết về vấn đề này để góp thêm ý kiến nhằm hoàn thiện dự thảo Luật Phí và lệ phí.

Quan niệm về phí và lệ phí

Dự thảo Luật Phí và lệ phí có định nghĩa về phí và lệ phí, theo đó phí là khoản tiền mà tổ chức, cá nhân phải trả cơ bản bù đắp chi phí và mang tính phục vụ khi được cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp công lập và tổ chức được cơ quan nhà nước có thẩm quyền giao cung cấp dịch vụ công được quy định trong Danh mục phí ban hành kèm theo Luật, trong khi đó lệ phí là khoản tiền được ấn định mà tổ chức, cá nhân phải trả mang tính bắt buộc khi được cơ quan nhà nước cung cấp dịch vụ công, phục vụ công việc quản lý nhà nước được quy định trong Danh mục lệ phí ban hành kèm theo Luật.

Với những định nghĩa trên đây, mặc dù có sự khác nhau nhất định nhưng vẫn khá mơ hồ về sự khác biệt giữa phí và lệ phí, thậm chí còn có vẻ không rõ ràng bằng định nghĩa trong Pháp lệnh hiện hành. Ví dụ: Tại sao cùng là cung cấp dịch vụ công, mà có trường hợp gọi là phí, trường hợp gọi là lệ phí? Tại sao người nộp lại phải nộp lệ phí để “phục vụ công việc quản lý nhà nước” chứ không phải để “được nhà nước phục vụ”?

Vậy, phí và lệ phí có những đặc trưng gì?

Thứ nhất, một cách khái quát, khác với thuế, phí và lệ phí là những khoản thu mà người nộp sẽ được hưởng những quyền, lợi ích cụ thể khi nộp phí, lệ phí. Điều đó sẽ giải thích tại sao chủ thể đó lại phải nộp phí, lệ phí và nộp khi nào. Sẽ là vô lý và khó giải thích khi những khoản phí, lệ phí này lại gắn liền với nghĩa vụ mà cá nhân, tổ chức bắt buộc phải thực hiện theo quy định của pháp luật hoặc theo yêu cầu của cơ quan nhà nước chỉ để nhằm phục vụ công việc quản lý nhà nước[5]. Bởi lẽ, những hoạt động quản lý nhà nước dẫn đến nghĩa vụ của chủ thể chịu quản lý là hoạt động vì lợi ích của nhà nước, lợi ích chung của xã hội chứ không phải lợi ích cụ thể của bản thân người nộp phí, lệ phí và những hoạt động này được tài trợ bởi nguồn thu từ thuế là chủ yếu. Do đó, tiếp cập theo hướng này, nhiều loại phí, lệ phí hiện hành nên được bãi bỏ. Trong dự thảo, theo quan điểm của người viết, cần bãi bỏ những loại phí như các loại phí liên quan đến hoạt động thẩm định, kiểm định, thẩm duyệt nhằm phục vụ hoạt quản lý nhà nước (trừ trường hợp theo yêu cầu của chính người nộp phí). Hiện có những loại phí thuần túy trả cho hoạt động quản lý thuộc chức năng của cơ quan nhà nước như phí quản lý công ty đại chúng chưa niêm yết, phí quản lý, giám sát bảo hiểm v.v.. Theo người viết, những hoạt động quản lý này là lý do tồn tại của các cơ quan nhà nước có liên quan, và đây không phải là những hoạt động dịch vụ công theo nghĩa phục vụ trực tiếp cho lợi ích của người nộp. Thậm chí, rất khó giải thích lý do về phí tuyển dụng công chức, viên chức, trong khi việc tuyển dụng trong khu vực ngoài nhà nước về lý thuyết là hoàn toàn không mất phí.

Thứ hai, phí luôn gắn với việc cung cấp dịch vụ sự nghiệp công hoặc dịch vụ công ích, còn lệ phí gắn với dịch vụ hành chính công. Theo quan niệm phổ biến, dịch vụ công được chia thành dịch vụ sự nghiệp công, dịch vụ công ích và dịch vụ hành chính công[6]. Đối với dịch vụ sự nghiệp công, dịch vụ công ích, mức độ thụ hưởng là khác nhau giữa các chủ thể, nên phí được xác định tỷ lệ với chi phí của nhà nước đã bỏ ra, hay nói cách khác, tính đối giá của phí khá rõ ràng. Còn đối với dịch vụ hành chính công, yếu tố công bằng, bình đẳng và không phân biệt giữa các công dân được đề cao, nên phù hợp với bản chất của lệ phí là không có tính đối giá, nghĩa là không cần thiết phải tương xứng với chi phí mà nhà nước đã bỏ ra và không có sự khác biệt nhiều giữa các chủ thể như đối với phí.

Với cách tiếp cận này, các loại phí sau đây nên được gọi tên là lệ phí thì chính xác hơn như phí hải quan, một số loại phí thẩm định nhằm để cấp phép v.v.. Nói tóm lại, những khoản thu từ dịch vụ hành chính công do cơ quan quản lý nhà nước thực hiện cần thống nhất tên gọi là lệ phí. Hiện nay, trong dự thảo, khoản thu để thẩm định một nội dung nào đó, về bản chất là như nhau, nhưng có loại thì được gọi là phí, có loại gọi là lệ phí, khá tùy tiện[7].

Từng loại phí: Phải đảm bảo minh bạch và trách nhiệm giải trình

Có lẽ điều mà các chuyên gia cũng như đại biểu Quốc hội sẽ bàn thảo nhiều nhất, chính là danh mục các loại phí và lệ phí được ban hành kèm theo Luật. Một điểm tiến bộ là dự thảo Luật đã xác định việc thu phí, lệ phí chỉ được thực hiện trong phạm vi danh mục này, nhưng như thế là chưa đủ để giải thích tại sao lại có, hoặc không có, một loại phí hay lệ phí trong danh mục. Người viết có cảm giác dự thảo Luật đang liệt kê những loại phí, lệ phí hiện hành hơn là xem xét liệu chúng có thực sự hợp lý hay không.

Quan điểm quốc tế trong quản lý tài chính công cho rằng, việc quản lý tài chính công cần đảm bảo sự minh bạch và trách nhiệm giải trình[8]. Đối với các khoản thu, minh bạch được hiểu là cần rõ ràng về lý do thu, quy trình thu và số thu. Sự đồ sộ của danh mục phí, lệ phí so với nội dung của Luật (chỉ gồm 25 điều) cho thấy sự không cân đối. Một trong những lý do dẫn đến tình trạng “loạn phí” hiện nay ở Việt Nam là chưa có những định nghĩa hoặc quy định nội hàm của từng loại phí trong luật, dẫn đến việc thu phí chồng chéo hoặc không hợp lý.

Do đó, theo quan điểm của người viết, Luật Phí và lệ phí phải có các quy định nhằm định nghĩa hoặc minh định được nội hàm của từng loại phí, hoặc ít nhất là từng nhóm lệ phí khác nhau. Như dự thảo hiện nay, Luật Phí và lệ phí còn rất chung chung, chỉ mang tính chất nguyên tắc theo kiểu “luật khung, luật ống” mà không có sự cụ thể hóa để đảm bảo thực hiện, do đó dự thảo Luật không tiến bộ hơn là bao so với Pháp lệnh Phí, lệ phí hiện hành. Danh mục các loại phí, lệ phí tuy có, nhưng liệu khi thực hiện trên thực tế có đảm bảo đúng bản chất và sự cần thiết của nó, nếu như không được giải nghĩa về nội hàm ở trong luật?

Môn bài và Trước bạ: thuế hay lệ phí?

Một điểm mới rất đáng chú ý của dự thảo Luật Phí và lệ phí là đã xác định khoản thu môn bài là lệ phí, thay vì là thuế như hiện hành. Điều đó đúng với bản chất của khoản thu này là nhằm quản lý hoạt động kinh doanh chứ không có ý nghĩa về việc phân phối lại thu nhập như khoản thu thuế. Tuy nhiên, nếu đã công nhận môn bài là lệ phí, thì cũng cần trả lại đúng bản chất của khoản thu trước bạ, đó là thuế trước bạ.

Thuế trước bạ là một loại thuế tài sản, mặc dù liên quan đến việc đăng ký quyền sở hữu tài sản nhưng khoản thu này dựa vào căn cứ giá trị tài sản chứ không phải là chi phí để cấp giấy chứng nhận và quản lý tài sản đó. Do đó, các nước trên thế giới cũng như nhiều học giả Việt Nam đều công nhận, trước bạ có bản chất thuế[9]. Tờ trình của Chính phủ có nêu quan điểm: vẫn giữ trước bạ là một loại lệ phí vì hiện Việt Nam đang thu lệ phí trước bạ tính theo tỷ lệ % nhưng có quy định mức trần thu (500 triệu đồng/lần/tài sản), do đó, lệ phí trước bạ không phải là thuế tài sản như các nước. Theo người viết, quan điểm này là không thật sự hợp lý vì 2 lý do: một là, cũng trong chính Tờ trình đã công nhận, khoản thu liên quan đến đăng ký tài sản được hầu hết các quốc gia gọi là thuế; hai là, cho dù khống chế mức trần, thì bản chất của khoản thu này cũng không liên quan nhiều đến chi phí để thực hiện hoạt động đăng ký tài sản, mà trực tiếp nhắm đến giá trị một số loại tài sản nhất định với mục đích phân phối lại thu nhập.

Phí nhà nước và câu chuyện xã hội hóa hàng hóa, dịch vụ công

Một trong những tiến trình cải cách tài chính công mà Việt Nam đang theo đuổi đó là từng bước chuyển dịch nhiều hàng hóa, dịch vụ do nhà nước cung cấp sang cho khu vực tư nhân, hay nói cách khác là thực hiện xã hội hóa. Xã hội hóa hàng hóa, dịch vụ công đã được các quốc gia trên thế giới thực hiện từ lâu, bởi lẽ theo các nghiên cứu cho thấy, khu vực tư có khả năng cung cấp nhiều loại hàng hóa, dịch vụ công với mức chi phí thấp hơn do quản lý hiệu quả hơn[10].

Luật Ngân sách nhà nước năm 2015 và các văn bản hiện hành, ví dụ Nghị định số 16/2015/NĐ-CP gần đây, đã thể hiện quan điểm hàng hóa, dịch vụ công sẽ dần tiến đến việc xác định đủ chi phí, tạo điều kiện thuận lợi cho việc chuyển giao một số lĩnh vực hàng hóa, dịch vụ công sang cho khu vực tư quản lý và thu phí theo quy định[11]. Tuy nhiên, định nghĩa về phí ở trong dự thảo Luật là không rõ: “Tổ chức được cơ quan nhà nước có thẩm quyền giao cung cấp dịch vụ công” được hiểu thế nào? Có thể là doanh nghiệp được không? Nếu là doanh nghiệp hoặc các tổ chức ngoài nhà nước thì cơ chế “giao” có vẻ là không phù hợp, bởi vì trong những trường hợp này, về bản chất là nhà nước “đặt hàng” hoặc “thuê” các tổ chức ngoài nhà nước cung cấp dịch vụ công thay cho mình, thì cần phải thực hiện theo cơ chế hợp đồng, chứ không phải là mệnh lệnh hành chính.

Một số đề xuất đối với dự thảo Luật Phí và lệ phí

Thứ nhất, cần định nghĩa cụ thể thế nào là dịch vụ công và dịch vụ công bao gồm những loại nào. Ở đây, người viết cho rằng, việc phân biệt dịch vụ công thành dịch vụ hành chính công, dịch vụ sự nghiệp công và dịch vụ công ích là hết sức cần thiết để phân biệt rõ khái niệm lệ phí và phí.

Thứ hai, cần quy định rõ trong luật về định nghĩa hoặc mô tả nội hàm các loại phí và lệ phí, càng cụ thể càng tốt, hoặc ít nhất là đối với từng nhóm phí và lệ phí. Như vậy mới đảm bảo tính minh bạch về lý do thu phí hay lệ phí và sẽ hạn chế sự chồng chéo, trùng lặp của giữa các loại phí, lệ phí.

Thứ ba, cần sửa đổi khái niệm phí và lệ phí trong dự thảo Luật theo hướng xác định rõ nội hàm và những đặc trưng của phí và lệ phí.

Khái niệm phí nên như sau: phí là khoản tiền mà tổ chức, cá nhân phải trả khi được cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp công lập và tổ chức khác cung cấp dịch vụ sự nghiệp công hoặc dịch vụ công ích, được quy định trong [Danh mục phí ban hành kèm theo] Luật này. Mức phí do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quy định theo nguyên tắc đảm bảo bù đắp chi phí để thực hiện dịch vụ công đó. Nên bỏ cụm từ "mang tính phục vụ" vì đây là thuộc tính đương nhiên của dịch vụ công.

Khái niệm lệ phí nên như sau: lệ phí là khoản tiền mà tổ chức, cá nhân phải trả khi được cơ quan nhà nước cung cấp dịch vụ hành chính công, được quy định trong [Danh mục lệ phí ban hành kèm theo] Luật này. Mức lệ phí do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quy định phù hợp với tính chất của từng loại dịch vụ hành chính công. Nên bỏ cụm từ "mang tính bắt buộc" vì đây là lẽ đương nhiên khi người nộp đã thụ hưởng lợi ích từ dịch vụ công.

Thứ tư, cần loại trừ lệ phí trước bạ ra khỏi danh mục lệ phí và đồng thời, xây dựng Pháp lệnh/Luật về thuế trước bạ.

Thứ năm, cần bổ sung các quy định để xã hội hóa dịch vụ công như các phương thức xã hội hóa (BOT, thuê quản lý, tư nhân hóa, v.v..), cách thức quản lý thu nộp nguồn phí v.v..


[1] Báo Người lao động Online, “Dừng ngay việc “đếm trứng tính tiền” và 1 con gà “cõng” 14 loại phí”, ngày 11/6/2015 có ghi nhận, người nuôi gà phải chịu rất nhiều loại phí, lệ phí như: Kiểm dịch gà con mới nở, cấp giấy kiểm dịch xuất khẩu gà khỏi trang trại ngoài tỉnh, kiểm soát giết mổ, tiêu độc, khử trùng… Quá trình chăn nuôi, các cơ sở phải lấy mẫu nước để kiểm tra xem có bệnh gì trên gia cầm không cũng phải đóng phí.

[2] http://fica.vn/tien-va-hang/giai-cuu-con-ga-khoi-canh-cong-14-loai-phi-32379.html, 8/8/2015

[3] http://nongnghiep.vn/gan-1000-khoan-phi-le-phi-trong-linh-vuc-nong-nghiep-post147687.html, 10/8/2015

[4] http://www.baogiaothong.vn/vi-sao-tp-hcm-muon-tang-phi-dang-ky-o-to-gap-5-lan-d114213.html

[5] Vậy tại sao án phí lại do bên thua kiện nộp? Câu trả lời là: Về bản chất, án phí do các bên tranh chấp nộp để cơ quan tài phán bảo vệ quyền lợi hợp pháp của họ, chứ không phải gắn với bên bị thua kiện. Bằng chứng là, nếu các bên tự hòa giải thì án phí được xem xét chia đôi. Mặc bên thua kiện phải chịu án phí nhưng nguyên đơn vẫn phải nộp tạm ứng án phí nhằm để đảm bảo nguyên đơn không thực hiện việc khởi kiện một cách thiếu căn cứ.

[6] Xem thêm: Đinh Văn Ân & Hoàng Thu Hòa (chủ biên), Đổi mới dịch vụ công ở Việt Nam, Nxb. Thống kê, 2006, Hà Nội

[7] Xem thêm: Danh mục phí, lệ phí ban hành kèm theo Luật Phí và lệ phí (dự thảo)

[8] IMF (2001), “Observance of Standards and Codes”, Manual on Fiscal Transparency, Washington DC

[9] TS. Quách Đức Pháp & ThS. Dương Thị Ninh (chủ biên), Thuế tài sản – Kinh nghiệm thế giới và hướng vận dụng tại Việt Nam, Nxb. Chính trị quốc gia, 2003, Hà Nội

[10] J. E. Stiglitz, Kinh tế học công cộng, NXB Khoa học và kỹ thuật, 1995, Hà Nội

[11] Những công trình BOT về giao thông đã và đang đầu tư thể hiện rõ mô hình này: Nhà đầu tư sẽ xây dựng các công trình hạ tầng thuộc trách nhiệm của nhà nước, quản lý và thu hồi vốn, lợi nhuận hợp lý, sau đó chuyển giao cho nhà nước.

NGUỒN: Kỷ yếu Hội thảo Khoa học "Góp ý dự thảo Luật Phí và lệ phí nhằm đáp ứng yêu cầu cải cách tài chính công hiện nay", ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI, 18/9/2015, trang 14 – 19.

Advertisements