Tên đề tài: Pháp luật tài chính công Việt Nam – Thực trạng và giải pháp hoàn thiện.

Cấp đề tài: Đề tài cấp Bộ, do Viện Khoa học Pháp lý chủ trì.

Chủ nhiệm đề tài: PGS,TS.Phạm Thị Giang Thu.

Thư ký đề tài: ThS.Trần Vũ Hải và TS.Nguyễn Minh Hằng.

Tập thể tác giả: Bao gồm các chuyên gia đến từ Quốc hội, Bộ Tài chính, Kho bạc Nhà nước, Bộ Công Thương, Hội Kế toán và Kiểm toán Việt Nam và các giảng viên Bộ môn Luật Tài chính Ngân hàng (Đại học Luật Hà Nội).

Đề tài đã bảo vệ thành công vào tháng 12/2013, xếp loại xuất sắc.

Bạn đọc có thể tham khảo tại Thư viện Trường Đại học Luật Hà Nội, Thư viện Khoa Luật thuộc Đại học Quốc gia Hà Nội và Thư viện Học viện Tài chính.

Sau đây là tóm tắt nội dung đề tài.

1.Tính cấp thiết của đề tài

Trong điều kiện xây dựng nền kinh tế thị trường theo định hướng xã hội chủ nghĩa ở Việt Nam, lĩnh vực tài chính công giữ một vai trò hết sức quan trọng nhằm đảm bảo sự công bằng trong phân phối và tái phân phối của cải xã hội, hạn chế tác động tiêu cực của nền kinh tế thị trường, tăng cường khả năng xây dựng xã hội dân chủ, công bằng, văn minh.

Hiện nay, theo quan điểm của Liên hiệp quốc, sự cần thiết cải cách quản lý tài chính công ở các quốc gia hiện nay là rõ rệt hơn bao giờ hết với những yêu cầu như đảm bảo tính dài hạn, minh bạch thông tin và trách nhiệm giải trình cùng với yêu cầu về một hệ thống giám sát hiệu quả.

Tại Việt Nam, hệ thống pháp luật điều chỉnh lĩnh vực tài chính công mặc dù đã có những bước phát triển nhất định nhưng trong thời gian qua đã bộc lộ nhiều bất cập, gây cản trở cho hoạt động của nhà nước cũng như sự phát triển của kinh tế xã hội. Chính vì vậy, việc nghiên cứu tổng thể về pháp luật tài chính công để từ đó đề xuất các giải pháp hoàn thiện là rất quan trọng nhằm thực hiện Chiến lược phát triển kinh tế xã hội giai đoạn 2011 – 2020 mà Đại hội Đảng lần thứ XI đã đề ra.

Tài chính công và pháp luật tài chính công từ trước đến nay đã được khá nhiều các tác giả trong và ngoài nước nghiên cứu ở những khía cạnh khác nhau và từng thời kỳ khác nhau. Theo đánh giá của nhóm tác giả của Đề tài, có thể thấy nhiều vấn đề về tài chính công và pháp luật về tài chính công đã được đề cập nhưng hầu hết đều được nhìn nhận dưới giác độ kinh tế và quản lý tài chính công hơn là dưới giác độ luật học.

2. Nhiệm vụ và kết cấu của đề tài

Nhiệm vụ của đề tài là xây dựng những những nội dung lý luận như nội hàm, cấu trúc pháp luật tài chính công; từ đó đánh giá khách quan, toàn diện về thực trạng pháp luật tài chính công Việt Nam hiện hành và xây dựng những giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật tài chính công, đáp ứng đòi hỏi của thực tiễn kinh tế xã hội của Việt Nam.

Với nhiệm vụ nghiên cứu đó, kết cấu của đề tài bao gồm 3 phần chính:

– Chương 1: Cơ sở lý luận về pháp luật tài chính công Việt Nam

– Chương 2: Thực trạng pháp luật tài chính công Việt Nam

– Chương 3: Giải pháp hoàn thiện pháp luật tài chính công Việt Nam

3. Những kết quả chính của đề tài

Thứ nhất, Đề tài đã xác định được cấu trúc tài chính công và những yêu cầu đặt ra đối với việc điều chỉnh pháp luật đối với lĩnh vực này.

Qua nghiên cứu cho thấy, tài chính công là một lĩnh vực có nội hàm rộng và chưa được hoàn toàn thống nhất về mặt khái niệm trong khoa học kinh tế cũng như pháp lý. Đề tài đã xác định được cấu trúc tài chính công tại Việt Nam bao gồm Ngân sách nhà nước (NSNN), các Quỹ Tài chính ngoài ngân sách (TCNNS) và Nợ công và mối quan hệ giữa các bộ phận này, đó là: Quỹ TCNNS và Nợ công là những bộ phận hỗ trợ cho NSNN trong việc thực hiện các nội dung của tài chính công. Từ đó, đề tài xác định được những yêu cầu đặt ra đối với việc điều chỉnh pháp luật đối với tài chính công bao gồm: (i) phải phù hợp với mô hình nhà nước và định hướng của Đảng Cộng sản Việt Nam; (ii) thể hiện được những nguyên tắc của tài chính công và quản trị tài chính công; (iii) và cuối cùng là đảm bảo sự đồng bộ trong điều chỉnh pháp luật.

Thứ hai, Đề tài đã xác định được cấu trúc pháp luật tài chính công và những yếu tố ảnh hưởng đến quá trình xây dựng và thực hiện pháp luật.

Việc tách bạch các bộ phận là không đơn giản vì tính chất đan xen, phức tạp của quan hệ pháp luật tài chính công, tuy nhiên việc phân tách các bộ phận để nghiên cứu là cần thiết. Cấu trúc pháp luật cần đảm bảo điều chỉnh cấu trúc của tài chính công, nhưng đồng thời cũng cần “vượt lên” để đảm bảo hiệu quả phối hợp giữa các bộ phận tài chính công. Từ những quan hệ xã hội cần điều chỉnh, có thể xác định cấu trúc pháp luật tài chính công bao gồm: pháp luật về NSNN, pháp luật về Quỹ TCNNS, pháp luật về nợ công và pháp luật về giám sát tài chính công. Đề tài cũng xác định nhiều yếu tố ảnh hưởng đến quá trình xây dựng và thực hiện pháp luật tài chính công như: (i) Quan điểm về vai trò chủ đạo của khu vực công tại Việt Nam; (ii) Những quan điểm mới về quản lý tài chính công trên thế giới như xây dựng và thực hiện Khuôn khổ chi tiêu trung hạn song hành với phương pháp xây dựng ngân sách theo kết quả đầu ra, mô hình tài khoản KBNN duy và hợp tác công tư v.v..

Những kết quả nghiên cứu về mặt lý luận trên đây đã làm cơ sở để đánh giá thực trạng pháp luật tài chính công ở phần tiếp theo của đề tài.

Thứ ba, Đề tài đã đánh giá khá toàn diện thực trạng pháp luật tài chính công hiện hành với những kết luận cơ bản như sau:

Một là, chu trình NSNN có trình tự, thủ tục khá phức tạp nhất là ở khâu lập dự toán và quyết toán NSNN như thủ tục rườm rà và còn phụ thuộc nặng nề vào cơ quan cấp trên. Tính lồng ghép ngân sách ở địa phương mặc dù có những ưu điểm, nhưng nhược điểm cũng rất lớn và ngày càng cản trở khả năng tự chủ của các cấp ngân sách, đặc biệt là cấp huyện và cấp xã.

Hai là, quy định về phân cấp nguồn thu giữa các cấp ngân sách có nhiều bất cập đã ảnh hưởng khả năng tự chủ của ngân sách địa phương.Pháp luật về quy định về nguồn thu từ thuế còn nhiều bất cập, mặc dù đã có những bước tiến đáng kể trong thời gian gần đây.

Ba là, các quy định pháp luật về chi ngân sách còn nhiều bất cập. Định mức chi thường xuyên hiện hành vẫn tiếp cận theo nguyên tắc kiểm soát đầu vào, thiếu cơ sở khoa học và không có tính co giãn tốt. Chế độ tự chủ tài chính còn bộc lộ một số hạn chế căn bản do chưa có văn bản quy định về tiêu chí, chỉ tiêu đánh giá chất lượng về đầu ra. Pháp luật quy định về đầu tư phát triển rất tản mạn, không thống nhất nên hiệu quả điều chỉnh không cao.

Bốn là, hiện nay chưa có văn bản pháp luật quy định chung về Quỹ TCNNS và điều đó đã dẫn đến các nguyên tắc pháp lý trong quá trình quản lý và sử dụng Quỹ TCNNS chưa được đảm bảo thực hiện. Quy định về nguồn tài chính tạo lập các Quỹ TCNNS chưa rõ ràng cùng với quy định về chủ thể trực tiếp quản lý quỹ còn nhiều bất cập nên đã không phát huy được hiệu quả của Quỹ TCNNS trên thực tế như mong đợi.

Năm là, pháp luật về quản lý nợ công còn nhiều bất cập. Thẩm quyền quản lý nợ công còn phân tán giữa các cấp Bộ, ngành và địa phương. Cách hiểu về nợ công vẫn chưa đúng chuẩn mực quốc tế. Bên cạnh đó, quy định về giới hạn vay nợ của chính quyền địa phương theo Luật Ngân sách nhà nước còn bất cập đối với nhiều địa phương có khả năng trả nợ tốt.

Sáu là, thực trạng pháp luật về giám sát tài chính công còn nhiều hạn chế như thẩm quyền giám sát của Quốc hội và HĐND còn bất cập, địa vị pháp lý của KBNN. Pháp luật hiện hành chưa tách biệt chức năng kế toán công ra khỏi chức năng quản lý ngân quỹ. Hệ thống các chuẩn mực kế toán công của Việt Nam còn nhiều khác biệt so với tiêu chuẩn quốc tế. Chức năng của Kiểm toán nhà nước còn hạn chế, đặc biệt trong việc kiểm toán đối với hoạt động quản lý nợ công và Quỹ TCNNS là chưa rõ ràng.

Những kết quả nghiên cứu về thực trạng pháp luật trên đây sẽ là căn cứ để xây dựng những giải pháp hoàn thiện pháp luật tài chính công của Đề tài.

Thứ tư, Đề tài đã đề xuất được những kiến nghị chủ yếu sau đây:

Một là, hoàn thiện các quy định pháp luật về chu trình NSNN theo hướng phân tách rõ quy trình xây dựng ngân sách.

Hai là, cơ cấu lại khoản thu giữa các cấp ngân sách bằng việc tăng cường nguồn thu cho ngân sách huyện và xã cũng như đề ra các nguyên tắc nhằm phân định rõ ràng nguồn thu và nhiệm vụ chi của các cấp ngân sách địa phương.

Ba là, tiếp tục hoàn thiện pháp luật về nguồn thu từ thuế bao gồm Luật Quản lý thuế và những Luật thuế nội dung để đảm bảo tính minh bạch về thông tin, cải cách thủ tục hành chính và đảm bảo tính hợp lý, hiệu quả.

Bốn là, phân tách rõ nhiệm vụ chi giữa các cấp ngân sách, gắn kết dự toán chi với khuôn khổ chi tiêu trung hạn với những tiêu chí đầu ra rõ ràng. Sửa đổi những định mức, chỉ tiêu sát với thực tế, có tính khoa học và có độ co giãn tốt hơn. Xây dựng các quy định nhằm đảm bảo tính bình đẳng trong cung cấp dịch vụ công, hạn chế những hiện tượng lợi dụng cơ chế tự chủ để thực hiện các hoạt động tư lợi trong việc cung cấp hệ thống dịch vụ “hai tầng”.

Năm là, sử dụng khái niệm đầu tư công thay cho khái niệm đầu tư phát triển vì khái niệm đầu tư công được biết đến phổ biến hơn. Luật Đấu thầu nên được gọi đúng tên của nó là Luật Đấu thầu công và cần được sửa đổi, bổ sung để đảm bảo hiệu quả đầu tư.

Sáu là, cần điều chỉnh Quỹ TCNNS bằng văn bản luật cũng như cần định nghĩa rõ khái niệm Quỹ TCNNS. Quản trị Quỹ cần theo hướng đơn giản hóa bộ máy quản lý quỹ, nguyên tắc quản trị theo pháp luật và minh bạch. Bổ sung quy định về quyền của Quốc hội và HĐND trong việc giám sát các Quỹ TCNNS. Bên cạnh đó, cần nghiên cứu, sắp xếp lại các Quỹ TCNNS để đảm bảo không có sự chồng lấn giữa chức năng giữa các Quỹ TCNNS và đảm bảo Quỹ TCNNS là chủ thể hỗ trợ đối với Quỹ NSNN.

Bảy là, pháp luật về nợ công cần được sửa đổi, bổ sung. Nợ công cần được định nghĩa phù hợp với thông lệ quốc tế. Quy định về nợ chính quyền địa phương trong Luật NSNN cần sửa đổi cho phù hợp, đảm bảo tính thống nhất trong quản lý nợ. Hoàn thiện khuôn khổ pháp lý về PPP nhằm xã hội hóa, đa dạng hóa các nguồn vốn huy động thực hiện phát triển kết cấu hạ tầng, khai thác có hiệu quả nguồn lực từ các hoạt động PPP để từng bước thay thế nguồn ODA đang có xu hướng giảm dần.

Tám là, hoàn thiện pháp luật về giám sát tài chính công, trước tiên là hoàn thiện các quy định về hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND, hoàn thiện về địa vị pháp lý của KBNN, từng bước tách bạch chức năng kế toán công với chức năng quản lý ngân quỹ. Tiếp tục hoàn thiện chức năng giám sát của KTNN như tăng quyền hạn cho KTNN trong việc kiểm toán ngân sách địa phương, quy định rõ quyền hạn của KTNN trong việc kiểm toán đối với hoạt động quản lý nợ công và Quỹ TCNNS.

Và cuối cùng, giải pháp lâu dài nhằm hoàn thiện pháp luật tài chính công Việt Nam là xây dựng Luật Tài chính công (hoặc Luật Tài chính nhà nước) chứ không phải chỉ sửa đổi Luật Ngân sách nhà nước. Cần cân nhắc thận trọng trong việc quyết định ban hành Luật Đầu tư công riêng biệt và không nên quy định thêm các Quỹ TCNNS. Và cuối cùng, cần bãi bỏ mô hình ngân sách địa phương lồng ghép hiện nay trên cơ sở tách bạch giữa các cấp ngân sách ở địa phương một cách hợp lý.

Từ những kết quả nghiên cứu trên đây, Đề tài rút ra những luận điểm khoa học cơ bản sau:

– Pháp luật tài chính công bao gồm các bộ phận là pháp luật về ngân sách nhà nước, pháp luật về Quỹ tài chính ngoài ngân sách, pháp luật về nợ công và pháp luật về giám sát tài chính công. Việc phân chia các bộ phận chỉ mang ý nghĩa tương đối vì chúng có mối liên hệ hữu cơ với nhau.

– Pháp luật tài chính công Việt Nam cần phải có sự đổi mới nhanh chóng hơn nữa để đáp ứng đòi hỏi của nền kinh tế trong bối cảnh hội nhập kinh tế quốc tế. Những quan điểm quốc tế về tài chính công và vai trò của pháp luật tài chính công đang từng bước ảnh hưởng mạnh mẽ đến quá trình phát triển của pháp luật tài chính công Việt Nam. Tuy nhiên, những cải cách mà Việt Nam đã và đang thực hiện là chưa đủ và cần phải nỗ lực hơn nữa.

– Việc đổi mới pháp luật tài chính công cần đảm bảo tính minh bạch và trách nhiệm giải trình. Tiếp tục hoàn thiện chế độ tự chủ tài chính đối với đơn vị sử dụng ngân sách. Cấu trúc ngân sách nhà nước cần có những sửa đổi toàn diện để đảm bảo hiệu quả và cân bằng. Vai trò và trách nhiệm của các cơ quan giám sát tài chính công cần được tăng cường. Pháp luật tài chính công cần sửa đổi một cách tổng thể với một cấu trúc thống nhất, tránh việc sửa đổi vụn vặt sẽ càng làm tăng thêm những khó khăn trong quá trình cải cách tài chính công tại Việt Nam.

Nguồn: Ban Thư ký Đề tài

Advertisements