Thực tiễn thời gian qua đặt ra khá nhiều yêu cầu về hiệu quả của quản lý chi tiêu công ở nước ta như: đầu tư công dàn trải, phân bổ vốn chậm, tỷ lệ đầu tư cao, tăng trưởng kinh tế thấp, cơ chế quản lý chất lượng, hiệu quả đầu tư còn lỏng lẻo, sự lãng phí các nguồn lực ở các doanh nghiệp nhà nước, sự kém hiệu quả về kinh tế – xã hội của các Chương trình mục tiêu quốc gia, các dự án,… Điều này đòi hỏi hoạt động kiểm toán phải có những tiêu chí rõ ràng khi đánh giá tính kinh tế, hiệu lực, hiệu quả của các dự án đầu tư để từ đó phát hiện, ngăn ngừa, hạn chế và khắc phục những lãng phí, kém hiệu quả đó.

Tuy nhiên, trong thực tế, việc xác định tiêu chí đánh giá tính kinh tế, hiệu lực, hiệu quả trong kiểm toán các Dự án đầu tư xây dựng công trình vẫn còn gặp một số khó khăn:

Thứ nhất, đặc thù công trình xây dựng mang tính đơn chiếc, đặc biệt là các công trình nhóm A, B nên việc so sánh tính kinh tế, hiệu lực, hiệu quả giữa các công trình gặp nhiều khó khăn.

Thứ hai, hầu hết công tác kiểm toán các dự án đầu tư mới chỉ dừng lại ở việc xác định chi phí đầu tư vào công trình, chưa thực sự kiểm toán một giai đoạn, hay một vòng đời của dự án. Do đó, kết quả kiểm toán khó có thể đưa ra ý kiến đánh giá được dự án hiệu quả hay không, có đem lại lợi nhuận cho nhà đầu tư hay không.

Thứ ba, xuất phát từ chức năng, nhiệm vụ của mình nên Kiểm toán Nhà nước (KTNN) chủ yếu thực hiện kiểm toán các công trình công. Do đó, khó đánh giá được lợi ích kinh tế tính được bằng tiền, nhiều công trình mang yếu tố chính trị, xã hội. Tính kinh tế hay không phụ thuộc vào sự nhìn nhận chủ quan của kiểm toán viên.

Thứ tư, kinh nghiệm về kiểm toán hoạt động của KTNN Việt Nam chưa nhiều.Hiện nay, KTNN chưa có các quy định, hướng dẫn cụ thể về phương pháp xây dựng các tiêu chí đánh giá tính kinh tế, hiệu quả, hiệu lực trong kiểm toán hoạt động.

Thứ năm, hệ thống các văn bản pháp luật do Nhà nước ban hành liên quan về quản lý đầu tư chưa đồng bộ, thường xuyên có sự điều chỉnh, bổ sung để phù hợp với thực tế.

Thứ sáu, hiểu biết về vai trò, tác dụng của kiểm toán hoạt động tại các đơn vị được kiểm toán chưa cao.Điều này tạo ra những khó khăn vướng mắc trong việc phối hợp xây dựng tiêu chí kiểm toán cho các cuộc kiểm toán hoạt động của KTNN trong những năm tới đây.

Một số chỉ tiêu cơ bản trong xây dựng tiêu chí kiểm toán tính kinh tế, hiệu lực, hiệu quả dự án đầu tư xây dựng công trình

1. Tiêu chí kiểm toán tính kinh tế

Bước lập, thẩm định, phê duyệt dự án, tổng mức đầu tư, thiết kế kỹ thuật, dự toán (các dự án đầu tư mở rộng, phát triển sản xuất)

– Năng lực, trình độ, tư cách pháp nhân của cơ quan lập dự án: Đơn vị lập dự án có đầy đủ tư cách pháp nhân, giấy phép có phù hợp với quy mô, loại công trình hay không, đã từng lập dự án tương tự chưa, có kinh nghiệm gì đối với loại dự án đầu tư này.

– Việc đầu tư dự án có phù hợp với quy hoạch tổng thể đã được phê duyệt chung cho ngành, địa phương hay không? Mối liên hệ với các dự án khác đã, đang được đầu tư xung quanh; ngành, địa phương có chiến lược phát triển như thê nào đối với sản phẩm làm ra, sản phẩm thay thế, sản phẩm bổ sung.

– Nguồn vốn đầu tư, chủ sở hữu dự án có ảnh hưởng đến tính kinh tế, hiệu quả, hiệu lực của dự án. Thông thường nguồn vốn, chủ sở hữu là cá nhân có ảnh hưởng đến tính kinh tế và tính hiệu quả hơn.

– Quy mô đầu tư:

+ Lựa chọn công nghệ có phù hợp với mục tiêu trong thời gian ngắn hạn, trung hạn và dài hạn hay không? mức độ của công nghệ được lựa chọn? (các dự án đầu tư mở rộng, phát triển sản xuất).

+ Bố trí các hạng mục thuộc dây chuyền công nghệ có phù hợp với các tiêu chuẩn chung (của quốc tế, quốc gia) hay không? Mức độ hợp lý trong quản lý sử dụng?

– Mục tiêu đầu tư có cụ thể, rõ ràng hay không, sản phẩm sản xuất ra phục vụ đối tượng nào, lợi ích ra sao?

– Tổng mức đầu tư có phù hợp với các dự án tương tự có cùng quy mô, công suất và công nghệ đang được thực hiện (ở các quốc gia khác hoặc vùng lãnh thổ) hay không? Các chi phí đầu tư thuộc tổng mức đầu tư được lập có phù hợp theo các quy định hiện hành hay không?

– Giải pháp an toàn phòng cháy chữa cháy có tuân thủ theo các quy định hiện hành hay không?

– Giải pháp môi trường, tác động dự án đến môi trường xung quanh như thế nào:

+ Dự án được thiết kế để hạn chế tối đa ảnh hưởng đến môi trường xung quanh không?

+ Giải pháp công nghệ của các nhà bản quyền có dựa trên tiêu chí công nghệ sạch, đảm bảo các nguồn thải ra ngoài nhà máy được hạn chế tối đa theo công nghệ khép kín và được tận dụng trở lại vào quá trình sản xuất? (như xử lý chất thải rắn, chất thải lỏng, khí thải…)

+ Các nguồn thải ra ngoài được xử lý đạt yêu cầu môi trường và có thiết bị đo, giám sát chất lượng các nguồn thải này trước khi thải ra môi trường hay không?

– Công tác thẩm định dự án:

+ Năng lực của cơ quan thẩm định: Đã từng thẩm định các dự án tương tự chưa; Chuyên môn của cơ quan thẩm định dự án có phù hợp không có bao trùm được cả dự án không; Cơ quan thẩm định dự án có độc lập khách quan với cơ quan lập dự án, với chủ đầu tư không?

+ Kết quả thẩm định dự án: Kết quả thẩm định có chỉ ra được những tồn tại của dự án không, những tồn tại đó là trọng yếu hay không?

– Công tác phê duyệt dự án có đúng thẩm quyền và mức độ kịp thời hay không?

– Lựa chọn địa điểm đầu tư có phù hợp với:

+ Vùng cung cấp nguyên liệu phục vụ sản xuất hay không? Có phải trung tâm vùng nguyên liệu không?Khoảng cách đến vùng nguyên liệu xa nhất là bao nhiêu km? Vùng nguyên liệu là truyền thống hay mới có, tính ổn định như thế nào? Nếu là dự án sử dụng nguồn tài nguyên khai thác, dự kiến trong bao lâu vùng nguyên liệu cạn kiệt? Dự án có hỗ trợ gì để duy trì vùng tài nguyên mang tính bền vững không? Có các dự án khác cạnh tranh nguyên liệu của dự án trong vùng không?

+ Khả năng cung cấp nhân lực vận hành khi dự án kết thúc đầu tư đi vào vận hành, sản xuất? Trình độ dân trí xung quanh dự án như thế nào, có các cơ sở đào tạo nghề hỗ trợ cho dự án không? Dân cư trong vùng có thích làm trong dự án không, hay làm việc khác? Có các đối thủ cạnh tranh thu hút nguồn nhân lực không? Dự án có chính sách gì để thu hút nguồn nhân lực?

+ Hệ thống quy hoạch mạng lưới giao thông sẵn có của khu vực bố trí dự án? Dự án có được đặt ở nơi giao thông thuận tiện không? Thuận tiện cho việc mua nguyên liệu và vận chuyển sản phẩm đến nơi tiêu thụ không?

+ Thị trường tiêu thụ các sản phẩm đầu ra? Dự án có được đặt ở gần nơi tiêu thụ sản phẩm không? Trong vùng có sản phẩm tương tự hoặc thay thế không?

– Thiết kế trong nước hay nước ngoài, áp dụng tiêu chuẩn Việt Nam hay nước ngoài? So sánh các tiêu chuẩn đang áp dụng cho công trình với tiêu chuẩn Việt Nam, tiêu chuẩn nào tiết kiệm hơn, để từ đó đánh giá việc áp dụng tiêu chuẩn của Dự án.

– Định mức, đơn giá áp dụng cho dự án là phổ thông hay tự xây dựng định mức đặc thù? So sánh định mức áp dụng cho công trình với định mức áp dụng công trình tương tự.Cần kiểm tra kỹ tại sao phải xây dựng định mức mới, so sánh định mức tự xây dựng và định mức được công bố, kiểm tra xem định mức nào kinh tế hơn?Có nhiều trường hợp thông số kỹ thuật thấp hơn định mức công bố, nhưng lại có định mức tiêu hao vật liệu, máy, thi công cao hơn.Như vậy, có thể đánh giá việc xây dựng định mức không kinh tế hơn định mức đã công bố.

Bước thực hiện dự án

– Hình thức thực hiện dự án, chủ đầu tư thực hiện hay thuê tư vấn quản lý dự án, Ban quản lý dự án chuyên trách hay kiêm nhiệm, trình độ Ban quản lý như thế nào, đã từng quản lý các dự án tương tự chưa?

– Hình thức hợp đồng trọn gói hay đơn giá, có ảnh hưởng như thế nào đến giá trị quyết toán dự án; so sánh giữa các hình thực hợp đồng xem trong dự án cụ thể này việc áp dụng hình thức hợp đồng đó có lợi không, có tiết kiệm hay lãng phí không, nếu áp dụng hình thức hợp đồng khác thì thế nào?

– Lựa chọn nhà thầu thi công và giá trị hợp đồng tổng thầu xây dựng, lắp đặt thiết bị (đặc biệt quan trọng đối với các dự án thực hiện theo hình thức EPC trọn gói). Nhà thầu thi công trong nước hay nước ngoài, tỷ lệ sử dụng lao động địa phương/ lao động nước ngoài? Nếu nhà thầu nước ngoài, có đưa máy móc, thiết bị, công nghệ tiên tiến vào công trình không?Biện pháp thi công có áp dụng công nghệ tiên tiến, có hợp lý không? Vật liệu sử dụng có sẵn  trong nước hay nhập từ nước ngoài, có thân thiện với môi trường không?

– Giá vật liệu đưa vào công trình theo thông báo giá địa phương hay tự xây dựng? Quy trình thẩm định giá có đảm bảo tính khách quan, đảm bảo tính cạnh tranh không? Cần so sánh giá vật liệu theo thông báo địa phương cao hay thấp hơn giá vật liệu đơn vị tự thẩm tra, cần chú ý đến chỉ tiêu kỹ thuật của vật liệu xem có tương tự không? Từ đó đánh giá tính kinh tế, hiệu quả của công tác thẩm định giá. Khi quyết toán cần kiểm tra, so sánh kết quả thẩm tra vật tư, vật liệu khi lập dự toán có sát với thị trường không (thực tế nhà thầu mua như thế nào) từ đó đánh giá chất lượng công tác thẩm tra giá vật liệu.

– Quyết toán so với tổng mức (có tính đến chỉ số giá). Cần lưu ý có dự án đã điều chỉnh tổng mức nhiều lần. Khi quyết toán thấp hơn tổng mức đã điều chỉnh, nhưng cao hơn tổng mức ban đầu. Hoặc có dự án không vượt tổng mức do đã bỏ bớt một số hạng mục không thực hiện, cắt giảm quy mô so với dự án được duyệt?

– Tiến độ thực hiện chung của dự án (chậm hoặc vượt so với tiến độ được phê duyệt). Có tranh thủ được cơ hội khi dự án hoàn thành không? Cần phân tích kỹ nguyên nhấn khách quan hay chủ quan trong việc chậm tiến độ.

2. Tiêu chí kiểm toán tính hiệu quả

– Suất đầu tư bằng tiền tính cho 01 đơn vị công suất thiết kế có phù hợp với mặt bằng chung hay không (so sánh với các dự án khác của khu vực, vùng lãnh thổ và quốc tế có cùng quy mô và mặt bằng công nghệ. Ví dụ: Suất đầu tư cho 01 MW điện; suất đầu tư cho 1 tấn sản phẩm xi măng, thép, phôi thép, phân bón…). Giá thành dự kiến và thực tế cho 1 đơn vị sản phẩm. Các yếu tố cấu thành lên giá thành sản phẩm (chi phí sản xuất, chi phí vận chuyển,…).

– Đánh giá tỷ suất nội hoàn vốn của dự án (TRR) hay có thể gọi là tỷ suất sinh lời của dự án. Tỷ suất này càng cao, dự án càng có lời. Đối với các nhà đầu tư, tỷ suất này tối thiểu phải bằng lãi suất ngân hàng + tỷ lệ dự phòng rủi ro hợp lý thì nhà đầu tư mới quyết định dầu tư vào dự án (thông thường tỷ suất tối thiểu này thường được áp dụng là 10% – có thể coi là điểm hòa vốn).

– Đánh giá hiện giá thu hồi thuần (NPV): là tổng hiện giá tiền lời của dự án sau khi đã hoàn đủ vốn; khi dự án có NPV>0 là có lãi.

– Đánh giá thời gian hoàn vốn: là thời gian cần thiết để dự án có thể hoàn trả lại đủ vốn đầu tư đã bỏ ra. Khi dự án có thời gian hoàn vốn < thời gian của dự án, dự án thu hồi được vốn đầu tư đã bỏ ra, ngược lại dự án bị lỗ không thu hồi được vốn.

– Đánh giá hiệu quả về xã hội khi dự án đi vào hoạt động. Dự án thu hút bao nhiêu nhân công, tạo công ăn việc làm như thế nào cho địa phương, người dân được hưởng gì từ dự án.

3. Tiêu chí kiểm toán tính hiệu lực

– Dự án có vượt tổng mức hay không, lý do điều chỉnh tổng mức có phù hợp không? Điều chỉnh do phát sinh khối lượng hay đơn giá, có thuộc phạm vi được phép điều chỉnh không?

– Dự án hoàn thành có đạt được mục tiêu theo quyết định phê duyệt dự án?

– Tuân thủ các quy định của hệ thống văn bản pháp lý được các cơ quan Nhà nước ban hành về thủ tục, quy trình quản lý dự án đầu tư?

– Các văn bản cá biệt cho dự án có được ban hành bởi cấp có thẩm quyền không, có trái luật không?

– Chủ đầu tư, các nhà thầu và các đơn vị có liên quan triển khai dự án theo quy định của các hợp đồng? Cần lưu ý đến các điều khoản thưởng phạt, tạm ứng, thanh toán, bảo hành.

– Trình tự, thủ tục đầu tư có tuân thủ theo quy định hiện hành hay không? Cần chú ý đến các dự án đặc thù, có những văn bản, quyết định cho phép cơ chế riêng.

Ngoài ra, trong quá trình xây dựng tiêu chí kiểm toán tính kinh tế, tính hiệu quả, hiệu lực cho các cuộc kiểm toán dự án đầu tư cụ thể, kiểm toán viên phải khảo sát kỹ các thông tin về hệ thống kiểm soát nội bộ của Ban quản lý dự án và chủ đầu tư, đồng thời cần có sự trao đổi thống nhất giữa các bên về nội dung các tiêu chí đánh giá.

Nguồn: Báo Kiểm toán cuối tháng 10/2013, đăng lại trên Trang Điện tử Kiểm toán nhà nước, http://www.sav.gov.vn/2870-1-ndt/mot-so-chi-tieu-co-ban-trong-tieu-chi-kiem-toan-tinh-kinh-te-hieu-luc-hieu-qua-du-an-dau-tu-xay-dung-cong-trinh.sav