PGS,TS.LÊ THỊ THU THỦY

Ngân hàng Trung ương (NHTW) ở bất kỳ quốc gia nào đều có vai trò quan trọng trong việc đảm bảo ổn định giá trị đồng tiền, kiềm chế lạm phát và sự an toàn của hệ thống ngân hàng. Kinh nghiệm từ khủng hoảng tài chính của nhiều nước trên thế giới trong giai đoạn vừa qua (đặc biệt là Mỹ, Hàn Quốc, Trung Quốc, Nhật Bản) đã cho thấy vai trò “người dẫn đường” đối với hệ thống ngân hàng và nền kinh tế của một quốc gia của NHTW. Nhờ có NHTW với thẩm quyền của mình trong việc xây dựng, thực thi chính sách tiền tệ quốc gia (CSTTQG) và với tư cách là “ngân hàng mẹ của hệ thống ngân hàng” mà nhiều ngân hàng đã được giải cứu, thoát khỏi tình trạng phá sản và duy trì được tính thanh khoản cho toàn hệ thống tài chính[1]. Do đó, việc nghiên cứu, tìm hiểu về NHTW ở một số nước để có những kinh nghiệm, gợi ý cho Việt Nam khi hoàn thiện pháp luật về NHTW là rất hữu ích, nhằm nâng cao vị thế của NHTW ở Việt Nam theo mô hình NHTW hiện đại.

1. Tổ chức và hoạt động của Ngân hàng Trung ương ở một số nước trên thế giới

1.1. Mô hình tổ chức của NHTW

Khi nói tới mô hình tổ chức của NHTW ở mỗi quốc gia, cần phải xác định vị trí pháp lý của tổ chức này trong bộ máy công quyền. Tùy theo điều kiện kinh tế – xã hội mỗi nước mà NHTW sẽ tổ chức theo những mô hình khác nhau, có vị trí khác nhau trong bộ máy nhà nước, có mối quan hệ khác nhau với Quốc hội, Chính phủ và các cơ quan nhà nước có thẩm quyền khác.

Trên thực tế đã tồn tại 3 mô hình NHTW: NHTW trực thuộc Quốc hội và độc lập với Chính phủ, NHTW trực thuộc Chính phủ, NHTW trực thuộc Bộ Tài chính.

1.1.1. Ngân hàng trung ương trực thuộc Quốc hội và độc lập với Chính phủ

Theo mô hình này, NHTW không nằm trong cơ cấu bộ máy của Chính phủ, không chịu sự lãnh đạo, điều hành của Chính phủ. Chính phủ không có quyền can thiệp vào hoạt động của NHTW mặc dù ban lãnh đạo của ngân hàng do Tổng thống hay Thủ tướng bổ nhiệm. Chính quyền không được phế truất thống đốc. Điển hình cho mô hình này là NHTW ở các nước như Hoa Kỳ, Đức, Nga[2].

Việc quy định NHTW độc lập với Chính phủ bởi NHTW là cơ quan quản lý, điều tiết tiền tệ và phát hành tiền, hoạt động của nó tác động trực tiếp tới sự phát triển của nền kinh tế, nếu xác định vị trí pháp lý của nó thuộc Chính phủ thì không có gì bảo đảm rằng mọi quyết sách của Chính phủ về tiền tệ sẽ phù hợp với chủ trương, giải pháp của NHTW và phù hợp với nhu cầu thực tiễn của thị trường tiền tệ. Hơn nữa, nếu NHTW thuộc Chính phủ khi có thâm hụt tài chính ngân sách, việc phát hành tiền quá giới hạn và không phụ thuộc vào quy luật lưu thông tiền tệ dễ xảy ra, gây ra tình trạng lạm phát, ảnh hưởng tới sự phát triển của nền kinh tế và đời sống của nhân dân. Đặc biệt, trong nền kinh tế thị trường hiện nay, việc trao cho NHTW vị trí pháp lý độc lập là vô cùng cần thiết, là yếu tố then chốt để đảm bảo tính hiệu quả trong điều hành CSTTQG ở mỗi nước.

Ở Hoa Kỳ, năm 1908 Đạo luật Aldrich – Vreeland được Quốc hội Hoa Kỳ thông qua đã xác định rõ sự cần thiết phải quy định hệ thống ngân hàng độc lập với Chính phủ. Sau đó, năm 1913, Đạo luật về Cục dự trữ Liên bang Hoa Kỳ khẳng định NHTW Hoa Kỳ (Cục Dự trữ liên bang Hoa Kỳ – FED) có vị trí độc lập với Chính phủ, trực thuộc Quốc hội, độc lập trong việc quyết định cung ứng tiền tệ và thực hiện CSTTQG.

Theo đạo luật này, cơ quan lãnh đạo cao nhất của FED là Hội đồng Thống đốc, người điều hành FED là Chủ tịch. Hội đồng gồm 7 thành viên, do Tổng thống bổ nhiệm, với sự tham vấn và đồng thuận của Thượng viện (Phần 10, Điều 1), là cơ quan quyền lực đối với hoạt động của NHTW, mọi quyết định đều được thông qua một cách dân chủ, đa số, tránh tình trạng lạm quyền[3]. Không một nghị sỹ nào trong Quốc hội được là thành viên của Hội đồng Thống đốc của Hệ thống Dự trữ liên bang hoặc là cán bộ hay là Giám đốc của Ngân hàng Dự trữ liên bang (Phần 4 Điều 13). Hội đồng Thống đốc hoạt động theo quy chế độc lập, là cơ quan chịu trách nhiệm trước Quốc hội Mỹ (Phần 2B, Khoản a), có nhiệm vụ điều hòa tiền tệ, tín dụng trong quá trình phát triển của nền kinh tế Mỹ với mục đích đảm bảo sự ổn định giá trị đồng tiền USD và sự tăng trưởng kinh tế, có thẩm quyền quy định mức chiết khấu, mức dự trữ tối thiểu, điều hòa chính sách thị trường mở, quyết định quy chế hoạt động của các ngân hàng dự trữ liên bang và các ngân hàng thành viên hệ thống dự trữ liên bang, giám sát hệ thống ngân hàng Hoa Kỳ nói chung.

Tương tự như FED, NHTW ở Đức có vị trí pháp lý độc lập với Chính phủ. Theo Luật NHTW Cộng hòa Liên bang Đức năm 1957, “Ngân hàng liên bang Đức hoạt động độc lập và không bị lệ thuộc vào các chỉ thị của Chính phủ Liên bang…” (Điều 12) mặc dù Chủ tịch, Phó Chủ tịch, hai ủy viên của Hội đồng NHTW[4] được đề cử bởi Chính phủ liên bang và Tổng thống bổ nhiệm, 4 ủy viên khác được đề cử bởi Bundesrat (Thượng viện đại diện cho Liên bang) có thỏa thuận với Chính phủ liên bang (Khoản 3 Điều 7). Ngoài ra, trong phạm vi có thể mà không làm tổn hại đến nhiệm vụ của mình như là một phần của Hệ thống các NHTW châu Âu, Ngân hàng Liên bang Đức có trách nhiệm hỗ trợ chính sách kinh tế chung của Chính phủ Liên bang (Điều 12). Kể từ khi Hiệp ước Maastricht năm 1992 – Hiệp ước về thành lập Liên minh châu Âu (Treaty on European Union) của các quốc gia trong cộng đồng châu Âu được ban hành thì mục tiêu ổn định giá trị đồng tiền cho tất cả các NHTW thuộc Liên minh châu Âu đã được công khai. Hiệp ước này cũng đòi hỏi các quốc gia trong cộng đồng châu Âu phải đảm bảo tính độc lập cho NHTW với đầy đủ quyền lực trong việc hoạch định và điều hành CSTTQG.

Mô hình NHTW ở Nga cũng là mô hình NHTW trực thuộc Quốc hội. Luật về NHTW Nga năm 2002, được sửa đổi bổ sung năm 2009 và 2011, quy định ngay trong Điều 1: “NHTW Nga hoạt động độc lập với các cơ quan chính quyền của Liên bang Nga, các cơ quan chính quyền của các chủ thể trong Liên bang Nga và chính quyền địa phương”. NHTW Nga chịu trách nhiệm trước Quốc hội Liên bang Nga. Quốc hội có quyền bổ nhiệm, miễn nhiệm Chủ tịch NHTW Nga theo đề nghị của Tổng thống Nga, bổ nhiệm, miễn nhiệm các ủy viên của Hội đồng thống đốc theo đề nghị của Chủ tịch NHTW Nga trên cơ sở có sự thống nhất với Tổng thống Nga (Điều 5). Tổ chức và hoạt động của NHTW Nga được nêu rõ không chỉ trong Luật về NHTW Nga mà còn được ghi nhận tại Điều 75 Hiến pháp của Nga ban hành năm 1993, sửa đổi, bổ sung năm 2008, rằng: “…Hoạt động phát hành tiền chỉ được thực hiện bởi NHTW Nga. Việc phát hành các đồng tiền khác ở Liên bang Nga không cho phép. Bảo vệ và đảm bảo sự ổn định giá trị đồng tiền Rúp là chức năng cơ bản của NHTW Nga. Chức năng này được thực hiện độc lập với các cơ quan quản lý nhà nước khác”.

Có thể nói, mô hình NHTW trực thuộc Quốc hội thường được thiết lập ở những nước có nền kinh tế phát triển và CSTTQG được coi là động lực của mọi sự phát triển. Để đảm bảo tính hiệu quả trong hoạt động quản lý của NHTW thì ngân hàng này phải có vị trí pháp lý độc lập, tức là mối quan hệ giữa NHTW với Quốc hội và Chính phủ phải được làm rõ và tính độc lập, tự chủ phải được đề cao. Trong quá trình thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình, Ban lãnh đạo NHTW có quyền tự quyết, chứ không phải là quyết định của Quốc hội hay Chính phủ. Vị thế này được thể hiện rõ nét nhất trong việc xây dựng và thực hiện CSTTQG. Đây là một trong những nhân tố quyết định sự thành công của hoạt động quản lý kinh tế vĩ mô.

1.1.2. Ngân hàng trung ương trực thuộc Chính phủ

Theo mô hình này, NHTW nằm trong cơ cấu bộ máy của Chính phủ, chịu sự điều hành trực tiếp của Chính phủ. Chính phủ có quyền can thiệp rất lớn, không chỉ trên phương diện tổ chức, điều hành mà còn trong hoạt động thực hiện CSTTQG. NHTW được ví như công cụ của Chính phủ trong việc điều tiết giá trị đồng tiền và huy động các nguồn tài chính trong nền kinh tế. Mô hình này được xác định dựa trên cơ sở: Chính phủ là cơ quan hành pháp, thực hiện chức năng quản lý vĩ mô đối với nền kinh tế. Do đó, Chính phủ phải nắm trong tay các công cụ kinh tế vĩ mô để sử dụng nó một cách đồng bộ và phối hợp các công cụ nhằm vận hành nền kinh tế trôi chảy và hiệu quả, cũng là để thực thi tốt nhiệm vụ của mình, mà thực chất là Chính phủ nắm NHTW và thông qua NHTW tác động đến CSTTQG. Tiêu biểu cho mô hình này là NHTW ở một số nước châu Á như Trung Quốc, Việt Nam…

Luật về Ngân hàng nhân dân Trung Quốc năm 1995, được sửa đổi, bổ sung năm 2003 quy định: Ngân hàng nhân dân Trung Quốc là NHTW của nước Cộng hòa nhân dân Trung Hoa. Dưới sự lãnh đạo của Quốc vụ viện, Ngân hàng nhân dân Trung Quốc hoạch định và thực thi CSTTQG, ngăn ngừa và hạn chế rủi ro tài chính và duy trì sự ổn đinh tài chính” (Điều 2); “Toàn bộ vốn của Ngân hàng nhân dân Trung Quốc do nhà nước cấp và thuộc sở hữu của nhà nước” (Điều 8). Như vậy, Ngân hàng Nhân dân Trung Quốc là cơ quan của Chính phủ và thuộc sở hữu nhà nước. Lãnh đạo, điều hành NHTW ở Trung Quốc được thực hiện bởi Thống đốc, một số Phó Thống đốc và Hội đồng CSTTQG. Thống đốc Ngân hàng nhân dân Trung Quốc phải được Thủ tướng Quốc vụ viện đề cử và Quốc hội quyết định. Khi chưa đến kỳ họp Quốc hội thì Ủy ban Thường vụ Quốc hội quyết định và do Chủ tịch nước Cộng hòa nhân dân Trung Hoa bổ nhiệm hoặc miễn nhiệm. Các Phó Thống đốc do Thủ tướng Quốc vụ viện bổ nhiệm hoặc miễn nhiệm (Điều 10).

NHTW ở Trung Quốc áp dụng hệ thống trách nhiệm tập trung của Thống đốc. Thống đốc chịu trách nhiệm điều hành công việc chung của toàn ngân hàng, các Phó Thống đốc trợ giúp Thống đốc hoàn thành trách nhiệm (Điều 11).

Hội đồng CSTTQG được thành lập bởi Ngân hàng nhân dân Trung Quốc, có chức năng, nhiệm vụ tổ chức các thủ tục làm việc do Quốc vụ viện quy định và báo cáo lên Ủy ban Thường vụ Quốc hội. Hội đồng CSTTQG đóng vai trò quan trọng trong quản lý kinh tế vĩ mô cũng như hoạch định và điều hành CSTTQG.

1.1.3. Ngân hàng trung ương trực thuộc Bộ Tài chính

Đây là mô hình ít phổ biến, bởi lẽ hoạt động của NHTW phụ thuộc vào Bộ Tài chính, dễ xảy ra khả năng sử dụng công cụ phát hành tiền để bù đắp thiếu hụt ngân sách, gây ra tình trạng lạm phát cao trong nền kinh tế, ảnh hưởng trầm trọng tới đời sống của nhân dân. Mô hình này đã tạo ra mâu thuẫn giữa một cơ quan thực hiện nhiệm vụ ngân sách với một cơ quan phát hành tiền và điều tiết lượng tiền cung ứng. Mô hình đã từng được áp dụng ở một số nước như Pháp, Anh, Malaysia… tuy nhiên, đến thời điểm hiện nay nó đã không còn tồn tại do những bất cập của nó.

Vậy, hiện nay mô hình tổ chức NHTW trên thế giới chỉ còn được thể hiện dưới dạng thứ nhất và thứ hai. Mỗi mô hình đều có ưu điểm và hạn chế nhất định. Với mô hình NHTW độc lập với Chính phủ, NHTW có toàn quyền xây dựng và thực thi CSTTQG mà không bị ảnh hưởng bởi các áp lực chi tiêu của ngân sách hay áp lực chính trị khác, trên cơ sở đó có thể tăng hiệu quả của mục tiêu kiểm soát lạm phát, tăng trưởng kinh tế, giảm thâm hụt ngân sách và ổn định hệ thống tài chính. Song bên cạnh đó, mô hình này cũng có điểm bất lợi ở chỗ khó có sự kết hợp hài hòa giữa CSTTQG (do NHTW thực hiện) và chính sách tài khóa (do Chính phủ chỉ đạo) để quản lý vĩ mô nền kinh tế một cách hiệu quả. Tuy nhiên, có thể khẳng định đây là mô hình tổ chức hiện đại, phù hợp với vai trò của NHTW trong nền kinh tế thị trường.

Ngược lại, mô hình NHTW trực thuộc Chính phủ có ưu điểm nổi trội là Chính phủ có thể dễ dàng chỉ đạo và yêu cầu NHTW phối hợp CSTTQG với các chính sách kinh tế vĩ mô khác nhằm đảm bảo tính đồng bộ và hiệu quả của tổng thể các chính sách kinh tế tài chính đối với các mục tiêu vĩ mô trong từng thời kỳ. Mô hình này được xem là phù hợp với yêu cầu cần tập trung quyền lực để khai thác tiềm năng, xây dựng kinh tế trong thời kỳ tiền phát triển. Tuy nhiên, mô hình cũng có hạn chế nhất định, NHTW sẽ mất đi sự chủ động trong việc thực hiện CSTTQG. Việc xây dựng và thực thi CSTTQG có sự can thiệp chính trị thường chỉ đạt được những mục tiêu ngắn hạn. Sự phụ thuộc vào Chính phủ có thể làm cho NHTW xa rời mục tiêu dài hạn của mình là ổn định giá trị tiền tệ, góp phần tăng trưởng kinh tế. Hơn nữa, mô hình này có thể biến NHTW thành nơi phát hành tiền để bù đắp sự thâm hụt ngân sách nhà nước khiến cho hoạt động phát hành tiền không tuân thủ nguyên tắc và có thể dẫn đến lạm phát.

1.2. Hoạt động của NHTW

Dù NHTW thuộc mô hình tổ chức nào thì hoạt động của chúng đều có điểm giống nhau về mục đích và nội hàm, bao gồm quản lý nhà nước trong lĩnh vực ngân hàng và hoạt động nhằm ổn định giá trị đồng nội tệ, đảm bảo an toàn hệ thống ngân hàng và tăng trưởng kinh tế, được thể hiện thông qua hoạt động: phát hành tiền; xây dựng và thực thi CSTTQG; xây dựng và ban hành pháp luật theo thẩm quyền; cấp phép, thanh tra, giám sát ngân hàng; hoạt động tín dụng, thanh toán và ngân quỹ; hoạt động ngoại hối và quản lý ngoại hối; cung cấp thông tin và truyền thông. Các hoạt động trên đều có vai trò quan trọng quyết định tới sự ổn định và an toàn của hệ thống ngân hàng trong một quốc gia. Mức độ độc lập trong hoạt động của NHTW được xác định tùy thuộc vào mô hình tổ chức của NHTW và trình độ phát triển nền kinh tế thị trường ở mỗi quốc gia.

Mức độ độc lập của NHTW trên thế giới được phân thành 4 cấp độ: 1- Độc lập, tự chủ trong thiết lập mục tiêu hoạt động; 2- Độc lập, tự chủ trong xác lập chỉ tiêu hoạt động; 3- Độc lập, tự chủ trong lựa chọn công cụ điều hành; 4- Độc lập tự chủ hạn chế[5].

Theo cấp độ thứ nhất thì NHTW có quyền quyết định CSTTQG, chế độ tỷ giá, mục tiêu hoạt động. Đây là cấp độ tự chủ cao nhất mà NHTW có thể đạt được nhưng cũng khó thực hiện nhất vì đòi hỏi NHTW phải có uy tín cao và năng lực thực thi tốt, có khả năng dự báo chuẩn trên cơ sở các thống kê kinh tế – tài chính. Điển hình cho cấp độ này là FED.

Trên thực tế, FED với quyền hạn mở rộng trong quyết định và thực thi CSTTQG đã áp dụng một loạt các công cụ rất hữu hiệu để tái cấu trúc hệ thống ngân hàng Hoa Kỳ sau khủng hoảng năm 2007[6]. FED đã nới lỏng CSTTQG trong tháng 9/2007, sử dụng công cụ lãi suất theo hướng cắt giảm 0,5% lãi suất cơ bản và hạ lãi suất chiết khấu, sau đó, vào đầu năm 2008 mức lãi suất cơ bản lại giảm xuống 3,25%. Đến đầu tháng 12/2008, lãi suất cơ bản chỉ còn ở mức 0-0,25% – mức thấp nhất trong lịch sử và vẫn đang được áp dụng hiện nay. Ngoài ra, FED còn thực hiện hoạt động tín dụng cho các ngân hàng và thể hiện vai trò là người cho vay cuối cùng cho hệ thống ngân hàng thông qua hạ thấp chênh lệch giữa lãi suất chiết khấu và lãi suất cho vay qua đêm (từ 1% xuống 0,25%), tăng kỳ hạn cho vay qua cửa sổ chiết khấu lên 90 ngày, thành lập chương trình đấu giá kỳ hạn, đấu giá tín dụng với kỳ hạn lên đến ba tháng cho các tổ chức nhận tiền gửi; xây dựng chương trình cho vay chứng khoán kỳ hạn, cho phép các đại lý chứng khoán lớn vay trái phiếu kho bạc từ FED bằng tài sản thế chấp kém thanh khoản[7]. Có thể nói, FED đã sử dụng rất “nhịp nhàng” các công cụ thị trường mở, lãi suất, tái cấp vốn, công cụ chiết khấu để ổn định hệ thống ngân hàng, duy trì niềm tin của công chúng.

Ở cấp độ thứ hai, NHTW cũng được giao trách nhiệm quyết định CSTTQG, chế độ tỷ giá, nhưng NHTW không được xác định mục tiêu hoạt động, mà Quốc hội sẽ quyết định mục tiêu thông qua việc ban hành đạo luật cụ thể, trong đó có quy định về vấn đề này. Sau đó, NHTW có quyền quyết định chỉ tiêu hoạt động cho mục tiêu đã được xác định và quyết định việc sử dụng các công cụ để thực hiện chính sách tiền tệ quốc gia. Điển hình cho cấp độ này là NHTW Nga và NHTW Châu Âu. Ví dụ, Điều 3 Luật NHTW của Liên bang Nga quy định: “Mục tiêu của NHTW Nga là bảo đảm và bảo vệ sự ổn định của đồng Rúp, phát triển và củng cố hệ thống ngân hàng của Liên bang Nga, bảo đảm sự ổn định và phát triển của hệ thống thanh toán quốc gia. Lợi nhuận không phải là mục tiêu hoạt động của NHTW Nga”. Hoặc, trong Điều lệ và tổ chức và hoạt động của NHTW châu Âu có nêu: Mục tiêu hàng đầu của ngân hàng này là “duy trì sự ổn định giá cả”. Ngân hàng châu Âu có quyền quyết định chỉ tiêu hoạt động.

Cấp độ độc lập thứ ba trao quyền cho Chính phủ hoặc Quốc hội quyết định chỉ tiêu CSTTQG sau khi thỏa thuận với NHTW. Sau khi quyết định được thông qua, NHTW có trách nhiệm hoàn thành chỉ tiêu trên cơ sở được trao đủ thẩm quyền cần thiết để có thể toàn quyền lựa chọn những công cụ điều hành CSTTQG một cách thích hợp. Điển hình cho cấp độ độc lập này là Ngân hàng Dự trữ New Zealand.

Cấp độ độc lập thứ tư là cấp độ độc lập, tự chủ thấp nhất, theo đó Chính phủ quyết định cả về mục tiêu và chỉ tiêu hoạt động và can thiệp mạnh vào quá trình sử dụng các công cụ để thực thi CSTT quốc gia. Điển hình cho cấp độ này là NHTW ở Việt Nam trước khi ban hành Luật Ngân hàng nhà nước Việt Nam năm 2010 (Luật NHNN Việt Nam)[8].

Thực tế cho thấy, dù thuộc cấp độ nào và mô hình nào đi chăng nữa thì NHTW trên thế giới hiện nay đều có độ độc lập nhất định, tuy nhiên mức độ là không giống nhau, thể hiện cụ thể ở ba lĩnh vực: hoạch định và thực thi CSTTQG; giám sát các tổ chức tín dụng; quản trị, điều hành nội bộ.

2. Những điểm đặc thù trong tổ chức và hoạt động của Ngân hàng nhà nước Việt Nam

NHNN Việt Nam là NHTW của Việt Nam, được thành lập và hoạt động theo mô hình NHTW trực thuộc Chính phủ, theo đó NHNN là cơ quan ngang bộ của Chính phủ, là NHTW của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam[9].

Như vậy, về vị trí pháp lý, NHNN Việt Nam theo Luật NHNN Việt Nam năm 2010 vẫn không có gì thay đổi so với Luật NHNN Việt Nam năm 1997 để phù hợp với thể chế chính trị và Hiến pháp 1992. Lãnh đạo, điều hành NHNN Việt Nam được thực hiện bởi Thống đốc theo cơ chế Thủ trưởng chế. Thống đốc là thành viên của Chính phủ, người chịu trách nhiệm trước Thủ tướng Chính phủ, trước Quốc hội về quản lý nhà nước trong lĩnh vực tiền tệ và ngân hàng. Tuy nhiên, Luật NHNN hiện hành đã thể hiện rõ hơn sự tự chủ và tính độc lập của NHNN trong việc thực hiện các chức năng quản lý nhà nước về tiền tệ và hoạt động ngân hàng, khẳng định mối quan hệ chặt chẽ giữa hai chức năng quan trọng của một NHTW: thực thi CSTTQG và giám sát an toàn hoạt động của hệ thống ngân hàng. Cụ thể, Thủ tướng Chính phủ, NHNN quyết định việc sử dụng các công cụ thực hiện CSTTQG, bao gồm tái cấp vốn, lãi suất, tỷ giá hối đoái, dự trữ bắt buộc, nghiệp vụ thị trường mở và các công cụ, biện pháp khác theo quy định của Chính phủ (Khoản 4 Điều 3, Điều 10 Luật NHNN Việt Nam). Quốc hội quyết định chỉ tiêu lạm phát hàng năm được thể hiện thông qua chỉ số giá tiêu dùng và giám sát việc thực hiện CSTTQG (Khoản 2 Điều 3).

Như vậy, NHNN Việt Nam đã từng bước được chuyển từ cấp độ độc lập thứ tư lên cấp độ độc lập thứ ba. Tuy nhiên, vị thế cũng như mô hình NHNN hiện nay còn có những hạn chế nhất định. NHNN Việt Nam chưa có sự độc lập trong việc thiết lập chỉ tiêu hay mục tiêu hoạt động. Đây là một định chế tài chính công quyền (tầm ảnh hưởng và vai trò của nó rất lớn đối với nền kinh tế) chứ không phải đơn thuần là cơ quan quản lý nhà nước như các bộ, ngành khác, nhưng gần như tất cả hoạt động của NHNN Việt Nam đều phụ thuộc vào Chính phủ (từ hoạt động phát hành tiền[10] đến thực hiện CSTTQG, cho vay, bảo lãnh cho tổ chức tín dụng vay vốn nước ngoài, tạm ứng cho ngân sách nhà nước[11]). Đặc biệt, dưới sự chỉ đạo của Thủ tướng Chính phủ, NHNN Việt Nam đã phải thực hiện tái cấp vốn cho các ngân hàng thương mại để khoanh, xóa nợ các khoản vay của các Tập đoàn kinh tế nhà nước. Đây là một trong những nguyên nhân làm hạn chế hiệu quả hoạt động của NHNN, nhất là trong việc thực hiện mục tiêu ổn định giá trị đồng tiền[12].

Ngoài ra, với cơ chế lãnh đạo, điều hành Thủ trưởng chế, NHNN bị hạn chế nhất định trong việc đưa ra các quyết sách của mình trong lĩnh vực tiền tệ, bởi lẽ Thống đốc là thành viên của Chính phủ. Kinh nghiệm các nước phát triển cho thấy, nếu NHTW được quản lý bởi một Hội đồng Thống đốc hay Hội đồng NHTW, Hội đồng quản lý và điều hành bởi Ban Thống đốc thì CSTTQG được thực thi một cách có hiệu quả hơn, tránh được tình trạng “lộng quyền” và “cha chung không ai khóc” khi xảy ra khủng hoảng ngân hàng.

3. Những gợi ý hiến định về mô hình ngân hàng trung ương và hoàn thiện pháp luật về Ngân hàng nhà nước Việt Nam

3.1. Hiến định mô hình định chế tài chính công quyền – NHTW

Hiện nay mặc dù Quốc hội đã ban hành Luật NHNN Việt Nam năm 2010 nhưng mô hình NHTW ở Việt Nam vẫn chưa phải là mô hình hiện đại, chưa đáp ứng được những biến động trên thị trường tiền tệ, ngân hàng và những thay đổi của nền kinh tế. Tổ chức và hoạt động của NHTW ở Việt Nam còn phụ thuộc nhiều vào Chính phủ, chưa khẳng định là một tổ chức có vị thế “kép” – vừa là định chế tài chính công quyền, vừa là cơ quan quản lý nhà nước. Vị trí pháp lý của NHNN Việt Nam chưa xứng tầm với chức năng, nhiệm vụ, vai trò của nó trong việc ổn định giá trị đồng tiền và đảm bảo an ninh tiền tệ của một quốc gia. Chính vì vậy, để thực hiện được hàng loạt các mục tiêu đã đề ra trong Luật NHNN Việt Nam (Khoản 1 Điều 4): mục tiêu ổn định giá trị đồng tiền, bảo đảm an toàn hoạt động ngân hàng và hệ thống các tổ chức tín dụng; bảo đảm sự an toàn, hiệu quả của hệ thống thanh toán quc gia; góp phần thúc đẩy phát triển kinh tế – xã hội theo định hướng xã hội chủ nghĩa, luật pháp cần trao cho NHNN Việt Nam vị thế độc lập với Chính phủ, trực thuộc Quốc hội. Tăng cường tính độc lập cho NHNN là mục tiêu cần hướng tới nhằm đạt được hiệu quả trong thực thi CSTTQG và ổn định thị trường tài chính tiền tệ nói chung. Và nếu được như vậy, Hiến pháp Việt Nam nên khẳng định vị thế của NHTW ở Việt Nam, mối quan hệ của nó với Quốc hội và các cơ quan nhà nước có thẩm quyền khác trong việc quyết định và thực thi CSTTQG, trong việc thực hiện chức năng và quyết định cơ cấu tổ chức. Hiện nay, Hiến pháp năm 1992 (đã được sửa đổi, bổ sung năm 2001) mới chỉ có Điều 84 (Khoản 4) quy định về thẩm quyền của Quốc hội trong việc quyết định CSTTQG. Ngoài ra, Hiến pháp khi sửa đổi cũng cần tính tới việc khẳng định cấp độ độc lập tự chủ của NHTW là độc lập trong thiết lập chỉ tiêu hoạt động (mức độ độc lập cấp hai), bởi lẽ trong tương lai gần, khi các điều kiện cho phép, các biến số kinh tế, tài chính ổn định dần, năng lực dự báo tài chính được cải thiện thì mô hình NHTW độc lập là hoàn toàn có thể áp dụng ở Việt Nam[13].

Ở nước ta, từ khi thành lập cho đến nay, NHNN luôn là một cơ quan của Chính phủ: tổ chức, hoạt động của nó chịu sự điều chỉnh rất lớn của Chính phủ. Điều đó phần nào làm giảm tính linh hoạt trong việc điều hành thực hiện CSTTQG. Trong khi đó, CSTTQG tác động tới mọi chủ thể trong nền kinh tế, hoạt động ngân hàng – lĩnh vực quản lý của NHTW là lĩnh vực nhạy cảm, nếu có sự can thiệp mạnh từ Chính phủ sẽ ảnh hưởng tới hiệu quả quản lý. Ngoài ra, Việt Nam đã gia nhập WTO, các cam kết trong lĩnh vực ngân hàng, tài chính không dễ được thực hiện, năng lực cạnh tranh của các ngân hàng thương mại khó được nâng cao nếu thiếu tính độc lập trong vị trí pháp lý của NHTW. Do đó, Hiến pháp nên quy định NHTW có vị trí pháp lý độc lập với Chính phủ nhằm bảo đảm được sự linh hoạt, mềm dẻo, minh bạch trong điều hành thị trường tiền tệ của NHTW, bảo đảm được sự ổn định giá trị đồng tiền trong nền kinh tế[14].

3.2.Thay đổi cơ chế lãnh đạo, điều hành NHNN Việt Nam

Ngoài việc lựa chọn mô hình tổ chức và xác định vị trí pháp lý độc lập của NHTW, tính độc lập của NHTW còn thể hiện trong việc lựa chọn nhân sự, quyết định cơ cấu tổ chức, quản trị điều hành của ngân hàng. Kinh nghiệm các nước phát triển cho thấy, NHTW với sự hiện diện của bộ máy lãnh đạo, điều hành bao gồm Hội đồng Thống đốc (hoặc Hội đồng Ngân hàng Trung ương) và Chủ tịch hoặc Thống đốc NHTW thì các quyết sách được ban hành sẽ chủ động và dễ dàng đi vào cuộc sống, đảm bảo tính hiệu quả. Hiện nay, Luật NHNN Việt Nam quy định Thống đốc “toàn quyền” và là người chịu trách nhiệm duy nhất tổ chức và chỉ đạo thực hiện CSTTQG (Điểm a, Khoản 2 Điều 8). Quy định như vậy có thể sẽ gây ra những hậu quả, thiệt hại nhất định cho nền kinh tế khi hệ thống ngân hàng lâm vào tình trạng khủng hoảng vì một người không bao giờ có thể hiểu biết được đầy đủ mọi vấn đề. Vì vậy, Luật NHNN Việt Nam cần phải được sửa đổi theo hướng có sự tách bạch giữa điều hành và quản trị. Điều hành NHTW được thực hiện bởi Ban điều hành, còn quản trị nên được thực hiện bởi Hội đồng quản trị (hoặc Hội đồng quản lý) NHTW. Hội đồng quản trị là cơ quan hoạch định chính sách trong lĩnh vực tiền tệ, làm việc theo nguyên tắc tập thể, còn Ban điều hành có trách nhiệm đưa các chính sách đó vào cuộc sống. Nếu NHTW được thiết kế theo mô hình quản trị này sẽ tạo ra được phương thức quản trị ngân hàng mang tính tổng thể, định hướng chiến lược lâu dài, tránh được hiện tượng thụ động, mang nặng tính hành chính và mệnh lệnh trong điều hành. Bên cạnh đó, hoạt động của Ban điều hành cũng phải bảo đảm tính minh bạch thông qua các hoạt động kiểm toán, kiểm soát nội bộ của NHTW.

Ngoài ra, việc nâng cao tính độc lập và tự chủ của NHNN đối với các mục tiêu và quyết định chính sách phải đi kèm với trách nhiệm giải trình đầy đủ và minh bạch. Thống đốc NHNN theo định kỳ hoặc theo đề nghị của Quốc hội phải có trách nhiệm giải trình trước Quốc hội về các quyết định chính sách trong giới hạn chức năng và thẩm quyền được giao[15].

3.3. Xác định rõ mục tiêu hoạt động của NHTW

Điều 4 Luật NHNN Việt Nam có nêu rõ: “Hoạt động của NHNN nhằm ổn định giá trị đồng tiền; bảo đảm an toàn hoạt động ngân hàng và hệ thống các tổ chức tín dụng; bảo đảm sự an toàn, hiệu quả của hệ thống thanh toán quốc gia; góp phần thúc đẩy phát triển kinh tế – xã hội theo định hướng xã hội chủ nghĩa”. Có thể nói, các mục tiêu hoạt động của NHNN được quy định trong Luật có phần “ôm đồm”. Bởi lẽ, mục tiêu tối cao của NHTW là bảo đảm an toàn hoạt động của hệ thống ngân hàng và ổn định giá trị đồng tiền, những mục tiêu còn lại là hệ quả của việc đạt được các mục tiêu nêu trên. NHTW là cơ quan quản lý các ngân hàng, tổ chức tín dụng, vì vậy nhiệm vụ đầu tiên phải là đảm bảo sự an toàn cho các tổ chức này. Do đó, chỉ nên xác định mục tiêu của NHNN là “bảo đảm an toàn hoạt động của hệ thống ngân hàng và ổn định giá trị đồng tiền trong nền kinh tế”. Điều này đặc biệt có ý nghĩa vì mục tiêu có rõ ràng thì NHTW mới có thể kiểm soát được rủi ro trong lĩnh vực quản lý của mình. Hơn nữa, như trên đã đề cập, việc theo đuổi quá nhiều mục tiêu sẽ hạn chế năng lực và tính chủ động của một NHTW.

3.4. Tăng tính chủ động cho NHNN Việt Nam trong việc thực hiện vai trò là NHTW của hệ thống ngân hàng, “ngân hàng mẹ của các ngân hàng”

NHNN Việt Nam với tư cách là NHTW của hệ thống ngân hàng có quyền quyết định cho vay, bảo lãnh cho các tổ chức tín dụng vay vốn nước ngoài, tạm ứng cho ngân sách nhà nước để xử lý thiếu hụt tạm thời quỹ ngân sách nhà nước. Tuy nhiên, theo Điều 25, 26 Luật NHNN Việt Nam, thẩm quyền này bị hạn chế đáng kể khi phải xin phép Thủ tướng Chính phủ. Để đảm bảo hiệu quả của CSTTQG, những nhiệm vụ khác như tạm ứng chi ngân sách hay tài trợ trực tiếp cho thâm hụt ngân sách của Chính phủ cũng nên được quy định lại để Thống đốc có quyền từ chối theo đúng mục tiêu thâm hụt ngân sách được Quốc hội phê duyệt hàng năm và chủ động trong việc điều hành cung, cầu tiền trên thị trường. Hơn nữa, cần có quy định cụ thể về chức năng “là ngân hàng của Chính phủ” của NHNN theo hướng NHNN sẽ không cho ngân sách vay trực tiếp. NHNN chỉ cấp tín dụng gián tiếp cho Chính phủ thông qua việc cho ngân sách vay trên thị trường thứ cấp có hạn mức và lấy trái phiếu Chính phủ làm tài sản đảm bảo khi cho các NHTM vay[16].

Bên cạnh đó, NHNN cần nghiên cứu sửa đổi, bổ sung các quy chế tái cấp vốn, quy chế chiết khấu – tái chiết khấu của NHNN đối với các NHTM theo hướng thông thoáng hơn về điều kiện vay, hạn mức vay, điều chỉnh lãi suất tái cấp vốn phù hợp với quan hệ cung cầu vốn trên thị trường tiền tệ. Những điều chỉnh lãi suất tái cấp vốn và lãi suất chiết khấu của NHNN cần phải linh hoạt hơn trên cơ sở bám sát diễn biến thị trường và mục tiêu điều hành CSTTQG, có thể thông qua việc dự báo sự biến động lãi suất theo tình hình kinh tế trong và ngoài nước, qua đó áp dụng các biện pháp định hướng lãi suất phù hợp với thực tế nền kinh tế. Ngoài ra, mở rộng danh mục các loại giấy tờ có giá được sử dụng trong các giao dịch tái cấp vốn, ví dụ có thể nhận tài sản bảo đảm khi tái cấp vốn là trái phiếu công ty của một ngành, lĩnh vực kinh tế mũi nhọn hoặc giấy tờ có giá do các tổ chức tín dụng phát hành có chất lượng cao, do một tổ chức có uy tín xếp hạng và tăng cường áp dụng các biện pháp quản lý rủi ro đối với giấy tờ có giá sử dụng trong công cụ tái cấp vốn.

3.5. Trao quyền độc lập cho NHNN Việt Nam trong hoạt động phát hành tiền

Theo kinh nghiệm của Hoa Kỳ thì Chính phủ trao cho Cục Dự trữ Liên bang Hoa Kỳ toàn quyền quyết định hoạt động phát hành tiền tệ. Vì vậy, việc phát hành tiền của FED là hoàn toàn độc lập với Chính phủ. Chính phủ Hoa Kỳ chỉ huy động được tiền từ việc Bộ Tài chính phát hành chứng khoán (trái phiếu kho bạc, tín phiếu kho bạc). Hoặc kinh nghiệm của Trung Quốc cho thấy, tiền Nhân dân tệ do Ngân hàng nhân dân Trung Quốc thống nhất in ấn và phát hành. Tuy nhiên, ở Việt Nam, hoạt động này của NHNN còn quá phụ thuộc vào Chính phủ. Chính phủ quyết định cả việc thiết kế lẫn việc in, đúc tiền. Trong khi đó, đây là hoạt động độc quyền của NHTW của một quốc gia. Nên chăng, Chính phủ chỉ nên quyết định mức lượng tiền phát hành hàng năm, còn các vấn đề liên quan đến thủ tục thực thi thì nên trao cho NHTW chịu trách nhiệm. Có như vậy mới đảm bảo được tính độc lập của NHTW trong hoạt động phát hành tiền và khẳng định đây là ngân hàng duy nhất có thẩm quyền phát hành tiền của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, trên cơ sở đó bảo đảm bí mật đồng tiền phát hành cũng như những nguyên tắc của hoạt động phát hành tiền./.


[1] Ví dụ: năm 2008, FED (Cục Dự trữ liên bang Mỹ) đã tích cực tham gia vào quá trình tái cơ cấu hệ thống ngân hàng, tài chính ở Mỹ như cứu AIG khỏi tình trạng phá sản bằng cách cho AIG vay 85 tỷ USD và nắm giữ 80% cổ phần của tổ chức bảo hiểm này. Ngày 23/11/2008, FED cùng Bộ Tài chính, FDIC đưa ra quyết định giải cứu Citigroup khi ngân hàng thương mại này đứng trước nguy cơ mất thanh khoản. 9/2008, FED chấp thuận cho Goldman Sachs và Morgan Stanley được cải tổ và chuyển đổi từ ngân hàng đầu tư thành ngân hàng đa năng để hưởng những dịch vụ cứu trợ của FED. Xem: Nguyễn Thị Hương Thanh, Tái cấu trúc hệ thống ngân hàng – Kinh nghiệm từ cuộc khủng hoảng ở Mỹ, Tạp chí Ngân hàng, số 12, tháng 6/2012, tr. 58, 59.

[2] Xem: Giáo trình Luật Ngân hàng (Chủ biên: TS. Lê Thị Thu Thủy), Khoa Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội, Nxb. Đại học Quốc gia Hà Nội, 2005, tr. 55.

[3] Hệ thống ngân hàng ở Mỹ có tổ chức khá khác biệt so với các nước. Nước Mỹ được chia thành 12 khu vực, ở mỗi khu vực thành lập một Ngân hàng Dự trữ liên bang – là NHTW của khu vực. Lãnh đạo 12 ngân hàng dự trữ liên bang được thực hiện bởi Hội đồng Thống đốc, có trụ sở tại thủ đô Washington.

[4] Đây là cơ quan lãnh đạo của Ngân hàng Liên bang Đức, bao gồm Chủ tịch, một phó chủ tịch và 6 ủy viên khác. Thành viên của Hội đồng NHTW phải là người có trình độ chuyên môn cao (Khoản 1, 2 Điều 7 Luật NHTW Đức).

[5] ThS. Nguyễn Hương Giang, “Sự độc lập của Ngân hàng Trung ương và một số gợi ý chính sách cho Việt Nam”, Tạp chí Ngân hàng số 23, tháng 12/2010, tr. 16.

[6] Tính tổng cộng trong 3 năm từ 2008 đến hết 2010, tổng số ngân hàng ở Mỹ bị phá sản là 322 ngân hàng với tổng tài sản là trên 633 tỷ USD, tương đương với khoảng 4% GDP của Mỹ năm 2009. Xem: Nguyễn Thị Hương Thanh, tlđd, tr. 56.

[7] Nguyễn Thị Hương Thanh, tlđd, tr. 57, 58.

User one 20130107T1452">

[9] Điều 2 Luật NHNN Việt Nam năm 2010.

[10] Điều 18 Luật NHNN Việt Nam.

[11] Mục 3 Luật NHNN Việt Nam.

[12] Đặng Hữu Mẫn, Tính độc lập của NHTW – chìa khóa để ổn định giá, kinh nghiệm của New Zealand và một số đề xuất đối với Việt Nam, www:kh-sdh.udn.vn

[13] Về vấn đề này có thể học hỏi kinh nghiệm của Liên bang Nga (Điều 75 Hiến pháp Liên bang Nga).

[14] TS. Lê Thị Thu Thủy, Tính độc lập của ngân hàng trung ương ở Việt Nam, http://www.nclp.org

[15] ThS. Nguyễn Hương Giang, tlđd, tr. 22.

[16] Đặng Hữu Mẫn, Tính độc lập của NHTW – chìa khóa để ổn định giá, kinh nghiệm của New Zealand và một số đề xuất đối với Việt Nam, www.kh-sdh.udn.vn

PGS, TS. Lê Thị Thu Thủy – Khoa Luật – Đại học Quốc gia Hà Nội

Nguồn: Tạp chí NCLP điện tử

http://www.nclp.org.vn/kinh_nghiem_quoc_te/to-chuc-va-hoat-111ong-cua-ngan-hang-trung-uong-cac-nuoc-va-nhung-goi-y-ve-trien-vong-hien-111inh-o-viet-nam