TS. Phan Văn Tính

Trong thời gian qua, một số nhà khoa học đã nêu nhiều ý kiến về việc Kho bạc Nhà nước gửi tiền tại ngân hàng thương mại. Có ý kiến cho rằng việc Kho bạc Nhà nước gửi tiền vào ngân hàng thương mại là vi phạm luật. “Rõ ràng, việc Kho bạc Nhà nước đâu đó tiếp tục gửi tiền vào các ngân hàng thương mại và việc một số ngân hàng thương mại đâu đó tiếp tục nhận tiền gửi từ Kho bạc Nhà nước đều được xem là những hành vi vi phạm pháp luật” (Châu Đình Phương “Vì sao Ngân hàng Nhà nước gửi tiền vào các ngân hàng thương mại” – Tạp chí Ngân hàng số 21 – 11/2009). Vấn đề được đặt ra như vậy thì đó không phải là việc nhỏ.

Để làm rõ hơn một số khía cạnh pháp lý, cũng như ý nghĩa kinh tế, quản lý của việc Kho bạc Nhà nước và chính sách tiền tệ, chính sách tài khóa ở nước ta, chúng tôi muốn nêu một số ý kiến sau đây:

1. Tiền gửi Kho bạc nhìn từ giác độ chính sách tiền tệ

Mặc dù pháp luật cho phép hay không thì việc Kho bạc Nhà nước gửi tiền vào ngân hàng thương mại để lấy lãi sẽ tác động tiêu cực, làm khó khăn cho điều hành chính sách tiền tệ của Ngân hàng Nhà nước. Điều này là dễ hiểu. Thông thường, trong điều kiện Ngân hàng Nhà nước thắt chặt chính sách tiền tệ, các ngân hàng thương mại thiếu vốn, khi đó nguồn vốn của ngân sách là nguồn ngân hàng thương mại sẽ tìm đến, bởi lẽ nguồn vốn của ngân sách rẻ hơn vốn trong nền kinh tế. Lúc này, nguồn vốn ngân sách sẽ có vai trò bù phần thiếu hụt do Ngân hàng Nhà nước thắt chặt chính sách tiền tệ. Đó là nguyên nhân tăng trưởng tín dụng của hệ thống ngân hàng trong khi Ngân hàng Nhà nước hạn chế tăng trưởng tín dụng nhằm giảm cung vốn cho nền kinh tế.

Ngoài ra, vốn ngân sách gửi tại ngân hàng thương mại còn làm tăng tổng phương tiện thanh toán trong nền kinh tế. Cơ chế tạo vốn này không khó. Trong thực tiễn Việt Nam, trái phiếu Chính phủ là công cụ được các định chế ngân hàng quan tâm đầu tư. Trong tài sản có của ngân hàng, trái phiếu Chính phủ chiếm tỷ trọng không nhỏ. Mục tiêu huy động vốn của Chính phủ để bù đắp bội chi ngân sách. Đúng ra nguồn vốn vào tay Nhà nước thông qua phát hành trái phiếu phải là nguồn vốn nhàn rỗi của nền kinh tế. Trong khi đó, nguồn vốn của ngân hàng đầu tư vào trái phiếu có thể chính là nguồn vốn của ngân sách gửi tại ngân hàng thương mại. Đến lượt mình, nguồn vốn thu được từ bán trái phiếu Chính phủ lại gửi tại ngân hàng thương mại thông qua tài khoản giao dịch hoặc là tài khoản tiền gửi có kỳ hạn. Trái phiếu Chính phủ khi sở hữu thuộc về ngân hàng sẽ trở thành tài sản mà ngân hàng lại có thể cầm cố vay vốn hoặc chiết khấu tại Ngân hàng Nhà nước. Hiện tượng này có thể gọi “lấy mỡ gà rán thịt gà”. Cơ chế tạo tiền đó nằm ngoài ý chí điều hành của Ngân hàng Nhà nước. Hậu quả là công cụ của chính sách tiền tệ bị “vô hiệu” đối với một bộ phận vốn trong nền kinh tế.

2. Tiền gửi của Kho bạc Nhà nước tại ngân hàng thương mại nhìn từ giác độ chính sách tài khóa

Đối với chính sách tài khóa, quản lý tiền ngân sách một cách chặt chẽ và hiệu quả có ý nghĩa cực kỳ quan trọng đối với điều hành kinh tế vĩ mô. Theo nguyên lý điều hành của nền kinh tế thị trường, thông thường khi nền kinh tế phát triển quá nóng, Chính phủ sẽ thắt chặt chính sách tài khóa bằng cách giảm chi tiêu công và tăng thuế. Hiệu ứng của biện pháp này cũng giống như chính sách tiền tệ là giảm cung vốn cho nền kinh tế. Khi đó, nguồn vốn của ngân sách phải được quản lý chặt chẽ, nhờ vậy lạm phát có thể được kìm hãm, tạo nên thế cân bằng trong kinh tế vĩ mô. Thế nhưng, điều gì sẽ xảy ra khi nguồn vốn ngân sách được duy trì trên tài khoản của Kho bạc mở tại ngân hàng thương mại? (mặc dù đó là tài khoản giao dịch hay tài khoản tiền gửi). Rõ ràng, điều dễ nhận thấy là nguồn tiền này sẽ ra lưu thông thông qua con đường tín dụng của ngân hàng thương mại. Như vậy, chính sách tài khóa thắt chặt chi tiêu công của Chính phủ sẽ kém hiệu quả. Trong trường hợp này sẽ xảy ra hiệu ứng thay thế, có nghĩa nguồn vốn đầu tư từ ngân sách giảm sẽ được bù đắp bằng nguồn tín dụng của ngân hàng.

Chúng ta thử đặt ngược lại tình hình là nếu nền kinh tế suy giảm, Chính phủ phải áp dụng chính sách tài khóa “nới lỏng”, tăng chi tiêu công thì điều gì sẽ xảy ra nếu phần lớn nguồn vốn nằm tại ngân hàng thương mại. Trường hợp này sẽ làm phát sinh hai tình huống mà tình huống nào cũng đều nguy hiểm cả. i/ Nếu nguồn vốn đó đã được các ngân hàng thương mại đầu tư vào nền kinh tế thông qua kênh tín dụng thì các ngân hàng sẽ rút tiền về để thanh toán cho ngân sách. Động thái này của ngân hàng thương mại cũng giống như động thái trên đây của Chính phủ là nguồn vốn đã đầu tư vào nền kinh tế phải được rút về để đáp ứng nhu cầu rút tiền của Kho bạc, vì vậy tiền Kho bạc đưa ra nền kinh tế trong trường hợp này lại làm vai trò “thay thế’ cho phần vốn vay bị thu hồi. ii/ Trường hợp nguồn vốn tín dụng đã cho vay không thu hồi kịp để đáp ứng lệnh rút tiền của Kho bạc thì ngân hàng thương mại phải nỗ lực huy động vốn trên thị trường để cân đối. Nếu vậy, điều gì sẽ xảy ra? Điều không khó dự đoán đó là một phần lớn nguồn tài chính từ thị trường sẽ chạy vào ngân hàng thương mại thông qua kênh huy động vốn. Hậu quả là trong một khối lượng vốn nhất định xảy ra trạng thái cân bằng (Vốn cung ứng cho nền kinh tế trong trường hợp kích cầu = Vốn của thị trường chạy vào lại ngân hàng). Trạng thái này không có bất cứ một vai trò nào trong việc kích thích nền kinh tế và như vậy chủ trương của Chính phủ về kích thích tăng trưởng kinh tế, giải quyết công ăn việc làm sẽ không thể thực thi có hiệu quả. Đó là điều thứ nhất. Điều thứ hai – khi cần vốn để hoàn trả lại cho Kho bạc, các ngân hàng phải nâng lãi suất huy động vốn, gây ra cạnh tranh trên thị trường tiền tệ, mà hậu quả tất yếu là lãi suất trên thị trường tăng. Lãi suất thị trường tăng gây ra hai phản ứng. a) Chi phí đầu vào cho sản xuất kinh doanh tăng, làm doanh nghiệp hạn chế đầu tư – hậu quả là nền kinh tế không phải tăng trưởng mà suy giảm; b) Lãi suất tăng sẽ kích thích kinh tế tư nhân và dân chúng đầu tư vào ngân hàng để hưởng lãi thay vì sử dụng nguồn vốn tiết kiệm tích lũy để đầu tư trong khi nền kinh tế chưa ổn định. Động thái này cũng sẽ góp phần kìm hãm tăng trưởng, theo chỉ đạo của Chính phủ.

3. Việc Kho bạc Nhà nước gửi tiền vào ngân hàng thương mại sẽ cản trở sự hòa âm của hai chính sách tài khóa và chính sách tiền tệ. Thông thường chính sách tài khóa và chính sách tiền tệ không ăn khớp với nhau khi công cụ của các chính sách đó được vận hành. Vấn đề là ở chỗ hai cơ quan là chủ thể xây dựng và thực hiện các chính sách đó có nhiều chức năng và nhiệm vụ không giống nhau. Nhiều khi Bộ Tài chính quan tâm đến vấn đề tăng trưởng nền kinh tế, trong khi đó Ngân hàng Trung ương trong nền kinh tế thị trường, bên cạnh các chức năng khác, có chức năng quan trọng là ổn định giá trị đồng tiền. Điều cần nói là trong điều kiện thị trường thì nền kinh tế bị tác động nhanh hơn, nhạy hơn khi các công cụ chính sách tiền tệ được áp dụng, trong khi đó chính sách tài khóa có độ trễ hơn. Đó cũng là nguyên nhân gây ra sự không hòa âm của hai chính sách nói trên. Những ngày gần đây, nhiều nghiên cứu đã tập trung vào việc kết hợp giữa hai chính sách tiền tệ và chính sách tài khóa trong điều hành kinh tế vĩ mô. Tuy nhiên, cũng chưa có nghiên cứu nào đề cập đến lực cản cho mong muốn đó từ “việc quản lý vốn của Kho bạc”. Tiền của Kho bạc gửi tại ngân hàng thương mại sẽ tác động thế nào đến mối quan hệ nói trên? Có thể khẳng định rằng, rất hợp lý nếu chính sách tiền tệ nới lỏng là để tăng trưởng kinh tế sẽ phù hợp với chính sách tài khóa tăng chi tiêu công và ngược lại là khi chính sách tiền tệ thắt chặt thì chi tiêu công hạn chế. Tuy nhiên, nếu Kho bạc duy trì tiền gửi của mình tại ngân hàng thương mại thì sự kết hợp này sẽ không hoàn hảo; bởi lẽ, ngân sách giảm chi tiêu công song hành với việc Ngân hàng Trung ương thắt chặt chính sách tiền tệ, trong điều kiện một nguồn vốn của ngân sách đã sẵn sàng đi vào thị trường theo điều hành của một hệ thống các định chế kinh doanh thì các chính sách đó dù có sự phối kết hợp chặt chẽ bao nhiêu cũng không có hiệu quả cao. Vấn đề cơ bản là nguồn tiền gửi của Kho bạc tại ngân hàng thương mại là nguồn vốn kinh doanh của ngân hàng, hoạt động theo ý chí chủ quan và mục tiêu lợi nhuận của họ.

4. Khắc phục theo hướng nào? Xét về ý nghĩa kinh tế và quản lý thì rõ ràng rằng việc gửi tiền của Kho bạc Nhà nước vào ngân hàng thương mại cần sớm khắc phục. Tuy nhiên, tình trạng này đến nay vẫn tồn tại. Phải chăng trong quy định của luật pháp còn điều gì chưa ổn? Về mặt pháp lý, luật đã có quy định rõ, chỉ ra những địa chỉ mà Kho bạc Nhà nước chỉ có thể mở tài khoản giao dịch. Tuy nhiên, ở đây cũng cần làm rõ một vài khía cạnh.

– Luật NHNN bổ sung sửa đổi năm 2003, điều 34 khoản 3 quy định “Ngân hàng Nhà nước mở tài khoản và thực hiện các giao dịch cho Kho bạc Nhà nước. Ở huyện và thị xã không phải là tỉnh lỵ, Kho bạc Nhà nước mở tài khoản tại một ngân hàng thương mại Nhà nước” (Luật Ngân hàng Nhà nước, bổ sung sửa đổi năm 2003).

Điều 7 khoản 1 Luật Ngân sách Nhà nước năm 2002 quy định: “Quỹ ngân sách nhà nước là toàn bộ các khoản tiền của Nhà nước, kể cả tiền vay, có trên tài khoản của ngân sách nhà nước các cấp”. Cũng tại điều này, khoản 2 quy định: “Quỹ ngân sách nhà nước được quản lý tại Kho bạc Nhà nước”. Theo thông tin từ Kho bạc Nhà nước thì, Kho bạc Nhà nước thực hiện các chức năng, trong đó giúp Bộ Tài chính, Ủy ban nhân dân các cấp thực hiện chức năng quản lý nhà nước, mà nội dung là “Mở tài khoản, kiểm soát tài khoản tiền gửi và thực hiện thanh toán, giao dịch bằng tiền mặt, chuyển khoản với các cơ quan, đơn vị, cá nhân có quan hệ giao dịch với Kho bạc Nhà nước. Mở tài khoản tại Ngân hàng Nhà nước hoặc ngân hàng thương mại quốc doanh để giao dịch thanh toán giữa Kho bạc Nhà nước và ngân hàng. (www.bfcvn.com/modules).

Theo luật thì “Ngân hàng Nhà nước mở tài khoản và thực hiện các giao dịch cho Kho bạc Nhà nước” được hiểu như thế nào? Đó là tài khoản gì? Thông thường, một tổ chức có thể mở nhiều loại tài khoản ở một tổ chức cung ứng dịch vụ thanh toán, ví dụ như tài khoản thanh toán vãng lai, tài khoản tiền gửi kỳ hạn, tài khoản chuyên dùng bằng đồng Việt Nam và / hoặc ngoại tệ… Nếu luật chỉ đề cập đến tài khoản vãng lai để giao dịch thanh toán, thì các tài khoản khác như tài khoản tiền gửi kỳ hạn có bị điều chỉnh bởi quy định này không?

– Xét về địa giới hành chính, nếu chiểu theo quy định của Luật thì một khối lượng vốn không nhỏ tập trung vào Kho bạc ở cấp quận, huyện không thuộc địa bàn tỉnh lỵ. Nếu các ngân hàng thương mại được quyền huy động nguồn vốn này để kinh doanh thì một khối lượng vốn không nhỏ sẽ nằm trong nguồn vốn kinh doanh của ngân hàng thương mại. Hậu quả là tiềm ẩn và khó lường.

– Vấn đề còn lại là xử lý thế nào?

Mặc dù về mặt pháp lý có quy định thế nào đi chăng nữa, thì quản lý nguồn vốn ngân sách cần phải tập trung tại Kho bạc Nhà nước; và mọi khoản tiền gửi, các giao dịch của các Kho bạc cấp trung ương, cấp tỉnh (thành phố trực thuộc trung ương) cần phải được thực hiện tại Ngân hàng Nhà nước (Sở giao dịch Ngân hàng Nhà nước; Ngân hàng Nhà nước – Chi nhánh tỉnh, thành phố). Vì vậy, theo chúng tôi, Kho bạc Nhà nước cần rà soát và chuyển toàn bộ nguồn tiền gửi kỳ hạn tại ngân hàng thương mại về Kho bạc Nhà nước. Trong trường hợp có nhu cầu gửi kỳ hạn, Kho bạc chỉ chuyển gửi tại Ngân hàng Nhà nước. Nhằm đảm bảo giá trị của nguồn vốn Kho bạc Nhà nước tạm thời nhàn rỗi, Kho bạc cùng Ngân hàng Nhà nước bàn bạc tìm kiếm phương án sử dụng có hiệu quả.

Kho bạc Nhà nước nên xây dựng chương trình quản lý vốn tập trung. Số dư tiền gửi trên tài khoản giao dịch Kho bạc mở tại ngân hàng thương mại tại địa bàn không phải tỉnh lỵ nên duy trì trong hạn mức tối thiểu đảm bảo nhu cầu cần thiết; số dư vượt hạn mức cần tập trung tại Kho bạc Trung ương. Nhu cầu phát sinh vượt hạn mức được đáp ứng theo hệ thống thanh toán liên ngân hàng. Chúng tôi cho rằng, đây là cách có thể áp dụng để xử lý vấn đề bất cập đang phát sinh trong thực tiễn.

NGUỒN: sbv.gov.vn

Advertisements