ThS. VŨ VĂN CƯƠNG

PGĐ Trung tâm Tư vấn PL – HLU

Nguồn: Đề tài “Nghiên cứu Pháp luật về Tài chinh công Việt Nam”, Đại học Luật Hà Nội, TS.Phạm Thị Giang Thu (chủ nhiệm), Hà Nội, 2011, tr.101-128

Trường ĐH Luật Hà Nội và các tác giả giữ bản quyền. Đề nghị trích dẫn đầy đủ nguồn tham khảo khi sử dụng.

_________________________

I/ Đặt vấn đề

Lập, chấp hành và quyết toán ngân sách nhà nước (NSNN) thường gọi tắt là quá trình ngân sách, bao gồm toàn bộ hoạt động của một ngân sách kể từ khi bắt đầu thực hiện việc hướng dẫn lập dự toán ngân sách nhà nước cho đến khi báo cáo quyết toán ngân sách nhà nước đ­ược Quốc hội phê chuẩn. Quá trình ngân sách được phân chia thành ba khâu hay ba giai đoạn chính sau:

Giai đoạn lập dự toán ngân sách nhà nước, là giai đoạn thực hiện việc xây dựng và quyết định dự toán ngân sách nhà nước hàng năm. Giai đoạn này được tiến hành trong khoảng thời gian không giống nhau ở các quốc gia. Chẳng hạn, ở Anh, Đức giai đoạn lập và phê chuẩn dự toán ngân sách là 6 tháng; Nhật là 7 tháng, Pháp là 14 tháng, Mỹ là 18 tháng[1]. Ở Việt Nam, giai đoạn lập và phê chuẩn dự toán ngân sách nhà nước có thời gian khoảng 6 tháng, thường bắt đầu vào cuối tháng 05 của năm trước và thường kết thúc vào trước ngày 31/12 của năm trước, khi toàn bộ dự toán ngân sách và dự án phân bổ ngân sách ở các cấp ngân sách đã được quyết định.

Giai đoạn chấp hành ngân sách nhà nước là giai đoạn thực hiện dự toán ngân sách nhà nước đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định hay nói cách khác là giai đoạn thực hiện các chỉ tiêu thu, chi tài chính trong dự toán ngân sách nhà nước. Giai đoạn này ở các quốc gia đều quy định thời gian là 12 tháng (thời hạn năm ngân sách). Tuy nhiên, thời hạn bắt đầu và kết thúc của năm ngân sách ở các quốc gia có thể khác nhau. Ở nước ta, năm ngân sách được pháp luật quy định tính theo năm dương lịch, bắt đầu từ ngày 01/ 01 và kết thúc vào ngày 31/12 hàng năm.

Giai đoạn quyết toán ngân sách nhà nước, là giai đoạn tổng kết, đánh giá việc thực hiện ngân sách và chính sách tài chính ngân sách của quốc gia cũng như xem xét trách nhiệm pháp lý của các cơ quan nhà nước khi sử dụng nguồn lực tài chính quốc gia để thực hiện các chức năng nhiệm vụ của nhà nước trong một năm ngân sách nhất định đã được cơ quan có thẩm quyền quyết định nhằm giải trừ trách nhiệm, nghĩa vụ cho các cơ quan, đơn vị, các cấp, các ngành trong một quá trình ngân sách, đồng thời cũng là thời điểm đánh dấu sự kết thúc của một quá trình ngân sách. Giai đoạn này được tính từ khi năm ngân sách kết thúc cho đến khi Quốc hội phê chuẩn báo cáo quyết toán ngân sách nhà nước. Thông thường giai đoạn này kéo dài khoảng từ 18 đến 24 tháng kể từ khi năm ngân sách kết thúc.

Lập, chấp hành và quyết toán ngân sách nhà nước là một quá trình ngân sách của nhà nước có sự tham gia của nhiều loại cơ quan khác nhau với chức năng, nhiệm vụ và thẩm quyền khác nhau đòi hỏi phải có sự phân định rõ về thẩm quyền cho các chủ thể tham gia. Hơn nữa, do quá trình ngân sách nhà nước là quá trình khá phức tạp bao gồm nhiều loại công việc khác nhau được tiến hành theo trình tự và thủ tục chặt chẽ dựa trên những căn cứ và bảo đảm được các yêu cầu cần thiết. Bởi vậy, cần có pháp luật điều chỉnh quá trình ngân sách này. Bộ phận pháp luật điều chỉnh các quan hệ phát sinh trong quá trình ngân sách nhà nước bao gồm các quy phạm pháp luật quy định về thẩm quyền của các cơ quan nhà nước, quy định trình tự, thủ tục, thời gian tiến hành việc lập, chấp hành và quyết toán ngân sách nhà nước…

Như vậy, dưới góc độ pháp lý thì lập, chấp hành và quyết toán ngân sách nhà nước có thể được hiểu là tổng hợp các quy pháp pháp luật do nhà nước ban hành nhằm quy định thẩm quyền, trình tự thủ tục lập và chấp hành và quyết toán ngân sách nhà nước.

II/ Những đánh giá thực trạng pháp luật về lập, chấp hành và quyết toán ngân sách nhà nước

Quá trình lập, chấp hành, quyết toán ngân sách nhà nước hiện nay ở Việt Nam được quy định khá đầy đủ, chi tiết ở nhiều văn bản quy phạm pháp luật khác nhau như: Luật ngân sách nhà nước số 01/2002/QH11 Ngày 16/12/2002; Nghị định số 60/2003/NĐ-CP ngày 06/06/2003 Quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật NSNN; Nghị định số 43/2006/NĐ-CP ngày 25/4/2006 của Chính phủ quy định quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm về thực hiện nhiệm vụ, tổ chức bộ máy, biên chế và tài chính đối với đơn vị sự nghiệp công lập; Nghị định 130/2005/NĐ-CP ngày 17/10/2005 quy định chế độ tự chủ, tự chịu trách nhiệm về sử dụng biên chế và kinh phí quản lý hành chính đối với các cơ quan nhà nước, Luật quản lý thuế năm 2006, Luật kiểm toán và các văn bản quy định chi tiết hướng dẫn thi hành các văn bản quy phạm pháp luật này. Với hệ thống các quy phạm pháp luật quy định về lập, chấp hành và quyết toán ngân sách nhà nước ở Việt Nam hiện nay, có thể rút ra một số nhận xét, đánh giá như sau:

Ưu điểm

– Hệ thống các văn bản pháp luật về ngân sách nhà nước khá đồ sộ, quy định khá đầy đủ, chi tiết, rõ ràng thẩm quyền, trình tự, thủ tục và thời gian thực hiện các công việc trong lập, chấp hành và quyết toán ngân sách nhà nước.

– Các quy định của pháp luật thường xuyên được sửa đổi, bổ sung hoàn thiện cho phù hợp với thay đổi trong cơ chế quản lý, thực trạng kinh tế, xã hội và yêu cầu mới trong quản lý ngân sách nhà nước trong điều kiện phát triển nền kinh tế thị trường và hội nhập kinh tế quốc tế.

– Sau hơn 6 năm qua kể từ khi Luật Ngân sách Nhà nước năm 2002 có hiệu lực thi hành đã tiếp tục củng cố, nâng cao vị trí, vai trò của công tác tài chính, NSNN, góp phần ổn định, thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, chuyển dịch cơ cấu kinh tế, giải quyết tốt hơn các vấn đề an sinh xã hội, xóa đói giảm nghèo, đảm bảo nhiệm vụ quốc phòng, an ninh, đối ngoại và xử lý kịp thời những vấn đề phát sinh cấp bách như thiên tai, dịch bệnh.

Nhược điểm

Thứ nhất, các quy phạm pháp luật điều chỉnh việc lập, chấp hành và quyết toán ngân sách nhà nước quy định ở nhiều các văn bản pháp luật khác nhau do nhiều cơ quan ban hành ở nhiều thời điểm khác nhau, do vậy có nhiều quy định mâu thuẫn, chồng chéo rất khó cho việc tra cứu và thực hiện trên thực tế. Chẳng hạn, đối với các đơn vị sự nghiệp công lập thì việc lập, chấp hành và quyết toán ngân sách có những nội dung thực hiện theo quy định của Luật ngân sách nhà nước, có nội dung thực hiện theo quy định của Nghị định 43/ 2006/ NĐ-CP; Đối với các đơn vị dự toán ngân sách là các cơ quan nhà nước thực hiện chế độ tự chủ, tự chịu trách nhiệm về sử dụng biên chế và kinh phí quản lý hành chính thì có những nội dung thực hiện theo quy định của Luật ngân sách nhà nước, có nội dung thực hiện theo quy định của Nghị định số 130/2005/NĐ-CP Ngày 17/10/2005; Hiện nay trong các đơn vị dự toán ngân sách là các cơ quan nhà nước có cơ quan không được thực hiện chế độ tự chủ, tự chịu trách nhiệm về sử dụng biên chế và kinh phí quản lý hành chính. Hiện nay nhà nước đang làm thí điểm việc không tổ chức HĐND huyện, quận, phường. Ở những cấp chính quyền đang thực hiện thí điểm ngoài thực hiện theo các quy định của Luật ngân sách nhà nước, còn phải thực hiện theo các quy định tại Nghị quyết số 26/2008/QH12 ngày 15.11.2008 của Quốc hội về thí điểm không tổ chức HĐND huyện quận, phường. Hoặc là quy trình, thủ tục thu ngân sách nhà nước các quy định trong Luật ngân sách nhà nước chỉ còn áp dụng một số khoản thu ngân sách nhà nước còn lại các khoản thu ngân sách nhà nước từ thuế, phí lệ phí đã thay đổi và thực hiện theo quy định của Luật quản lý thuế kể từ ngày 01/07/2007. Như vậy, Luật ngân sách nhà nước năm 2002 có nhiều quy định đã lạc hậu so với thực tế, không bao quát hết các nội dung trong quản lý ngân sách nhà nước dẫn đến một thực trạng làm cho tính hệ thống thống nhất, tính toàn diện, tính pháp chế của pháp luật về ngân sách nhà nước có thể bị phá vỡ làm giảm tính hiệu quả của pháp luật ngân sách trên thực tế.

Thứ hai, một số những quy định trong pháp luật ngân sách cần được nghiên cứu để sửa đổi, bổ sung để nâng cao tính hiệu quả trong lập, chấp hành và quyết toán ngân sách nhà nước.

Một là, tính lồng ghép trong hệ thống NSNN: ở nước ta ngân sách cấp dưới là một bộ phận hợp thành của ngân sách cấp trên. Quy định lồng ghép của hệ thống NSNN cơ bản đảm bảo tính thống nhất và tính tuân thủ của các cấp ngân sách. Tuy nhiên, cũng do tính lồng ghép này mà quy trình ngân sách khá phức tạp, thời gian xây dựng dự toán và quyết toán ngân sách dài trong khi thời gian cho mỗi cấp lại rất hạn chế, trách nhiệm của từng cấp không rõ ràng, không thực sự đảm bảo quyền tự chủ của cấp dưới. Nhiều khi địa phương quyết định dự toán không đúng với chỉ tiêu giao dự toán của Thủ tướng Chính phủ về chi đầu tư phát triển, chi cho giáo dục – đào tạo, khoa học công nghệ….

Hai là, cần xác định rõ hơn phạm vi ngân sách Nhà nước: Luật NSNN quy định: “Thu NSNN bao gồm các khoản thu từ thuế, phí, lệ phí…”. Song thực tế, các cơ quan hành chính Nhà nước vẫn được để lại một phần từ nguồn thu phí, lệ phí để bù đắp chi phí thu, phần còn lại mới nộp vào NSNN. Việc để lại chi phí thu như vậy chưa đáp ứng được nguyên tắc đầy đủ của NSNN và gây phức tạp trong công tác quản lý. Mặt khác, việc xác định tỷ lệ để lại chưa thống nhất, dẫn đến một số cơ quan hành chính không chỉ bù đắp cho chi phí thu mà còn để sử dụng cho các nhiệm vụ khác, gây bất bình đẳng giữa các cơ quan với nhau.

Đối với các khoản thu phí, lệ phí của các đơn vị sự nghiệp, hiện nay, một số phí dịch vụ mới chỉ đảm bảo một phần chi phí như học phí, viện phí… Về bản chất, đây là các khoản thu để bù đắp một phần chi phí của các dịch vụ công. Vì vậy, nếu đưa toàn bộ số thu, chi này vào cân đối NSNN thì sẽ gây khó khăn trong công tác điều hành ngân sách do số thu phí, lệ phí rất khó dự toán được chính xác. Đặc biệt, với việc áp dụng quy trình chi mới (rút dự toán), nếu thu không đạt dự toán thì cũng rất khó giảm được chi. Đã có nhiều khoản thu như học phí, viện phí… được để lại đơn vị để bù đắp chi, nếu quy định phải nộp rồi sau đó chi theo dự toán thì không khuyến khích thu, còn nếu nộp rồi cấp lại thì chỉ làm tăng thủ tục hành chính về ngân sách mà không giải quyết được vấn đề cần thiết là kiểm soát và tăng hiệu quả sử dụng.

Một khía cạnh khác trong vấn đề phạm vi ngân sách đó là khoản thu xổ số kiến thiết và tiền sử dụng đất. Xét bản chất thì cả hai khoản thu này đều là thu ngân sách và theo nguyên tắc phải phản ánh đầy đủ vào thu NSNN. Tuy nhiên, thực hiện Nghị quyết Đại hội Đảng X, nguồn thu xổ số kiến thiết được để lại đầu tư cơ sở hạ tầng phúc lợi xã hội quan trọng của địa phương, không đưa vào cân đối NSNN. Trong khi đó, tiền thu sử dụng đất là nguồn thu ngân sách địa phương được hưởng 100% và được cân đối đầu tư trở lại tương ứng. Như vậy, cách cân đối 2 khoản thu này không thống nhất.

Ba là, về dự phòng ngân sách ở các Bộ, sở, ban, ngành: Luật NSNN đã quy định dự phòng ngân sách để chi phòng, chống, khắc phục hậu quả thiên tai, hỏa hoạn, nhiệm vụ phát sinh quan trọng về quốc phòng, an ninh và nhiệm vụ cấp bách khác phát sinh ngoài dự toán. Tuy nhiên, chưa có quy định tiêu chí để xác định nhiệm vụ nào là cấp bách được bổ sung từ dự phòng, nên còn có một số trường hợp sử dụng dự phòng chưa đúng với quy định của Luật NSNN.

Về việc bố trí dự phòng của các Bộ, cơ quan Trung ương và các đơn vị dự toán cấp I của các cấp ngân sách ở địa phương khi phân bổ dự toán, Luật NSNN hiện hành quy định “sau khi được Thủ tướng Chính phủ, UBND giao dự toán ngân sách, các cơ quan Nhà nước ở Trung ương và địa phương, các đơn vị dự toán có trách nhiệm phân bổ và giao dự toán cho các đơn vị trực thuộc”, không quy định “được để lại dự phòng đáp ứng thực hiện các nhiệm vụ phát sinh đột xuất trong năm”. Do vậy, trong quá trình triển khai thực hiện, một số Bộ, ngành và cơ quan gặp khó khăn khi cần thiết có dự phòng để chủ động thực hiện các nhiệm vụ liên quan đến phòng, chống thiên tai, dịch bệnh. Mỗi khi cần lại phải trình Chính phủ, rất phức tạp. Ví dụ, Bộ Y tế cần kinh phí phòng chống dịch cúm, lại phải chờ Bộ Tài chính, mất thời gian. Theo chúng tối có thể sửa đổi bất cập này theo hướng bổ sung quy định “các cơ quan Nhà nước ở Trung ương và địa phương, các đơn vị dự toán (trong lĩnh vực giao thông, thủy lợi, y tế…) khi phân bổ, giao dự toán cho các đơn vị trực thuộc được phép dự phòng để chủ động thực hiện các nhiệm vụ phát sinh đột xuất trong năm. Tuy nhiên, lưu ý rằng cần cân nhắc kỹ lưỡng vấn đề này. Chẳng hạn, nếu cho phép bố trí dự phòng ở các Bộ, sẽ tồn tại 2 quỹ dự phòng: Dự phòng chung của ngân sách do cơ quan quản lý tài chính là Chính phủ hoặc Chủ tịch ủy ban nhân dân tỉnh điều hành và Dự phòng của các bộ, sở , ban ngành.

Bốn là, tỷ lệ phân chia của 5 khoản thu cho ngân sách xã: Theo quy định của Luật NSNN, ngân sách cấp xã được hưởng tối thiểu 70% của 5 khoản thu (thuế chuyển quyền sử dụng đất; thuế nhà đất; thuế môn bài thu từ cá nhân, hộ kinh doanh; thuế sử dụng đất nông nghiệp thu từ hộ gia đình; lệ phí trước bạ nhà đất). Thế nhưng trong quá trình thực hiện, đã có tình trạng một số xã thừa nguồn đảm bảo nhiệm vụ chi, trong khi có xã nguồn thu chưa đảm bảo được nhiệm vụ chi, không thực hiện điều hòa được, gây khó khăn trong quản lý ngân sách.

Đối với khoản thuế tiêu thụ đặc biệt thu từ hàng hóa, dịch vụ trong nước và thuế giá trị gia tăng hàng sản xuất trong nước, theo quy định của Luật NSNN, khoản thu thuế tiêu thụ đặc biệt hàng sản xuất trong nước và thuế VAT (không kể thuế VAT hàng nhập khẩu) là khoản thu phân chia giữa NSTƯ và NSĐP có trụ sở doanh nghiệp đóng tại địa bàn. Tuy nhiên, 2 khoản thuế gián thu, do các tổ chức, cá nhân cả nước nộp, không phải chỉ có các tổ chức, cá nhân trên địa bàn địa phương đó, nên chỉ phân chia cho địa phương có trụ sở của doanh nghiệp đóng trên địa bàn là chưa hợp lý.

Năm là, cơ chế điều chỉnh nguồn thu khi có tăng giảm đột biến: Trong một số trường hợp, do chưa bao quát, lường hết được những yếu tố phát sinh mới (chẳng hạn có thêm nhà máy đi vào hoạt động…) nên một số địa phương có tăng thu đột biến; hoặc cơ sở tính chưa sát dẫn đến làm giảm thu lớn (ví dụ dự kiến thời gian tới sẽ có một nhà máy lớn đi vào hoạt động, dự kiến đem lại nguồn thu mấy trăm, mấy nghìn tỷ, nhưng sau đó nhà máy không hoạt động nữa). Tuy nhiên, Luật NSNN hiện hành không có quy định về vấn đề này, nên trong quá trình triển khai thực hiện phát sinh nhiều bất cập. Nếu không xử lý kịp thời thì có thể dẫn đến tình trạng địa phương bị giảm thu đột biến lâm vào tình trạng rất khó khăn, phải làm công văn đề nghị, nghĩa là sẽ dẫn đến cơ chế xin cho.

Sáu là, cần quy định cụ thể UBND được quyền điều chỉnh dự toán ngân sách trong trường hợp không làm mất cân đối dự toán HĐND đã quyết định: Thực hiện Nghị quyết số 26/2008/QH12 ngày 15.11.2008 của Quốc hội về thí điểm không tổ chức HĐND huyện quận, phường, UBTVQH Quốc hội quy định UBND nơi không tổ chức HĐND có nhiệm vụ lập dự toán ngân sách nhà nước trên địa bàn, dự toán thu, chi ngân sách địa phương, lập quyết toán thu, chi ngân sách địa phương báo cáo UBND cấp trên trực tiếp để trình HĐND quyết định hoặc phê chuẩn; Cho phép UBND căn cứ dự toán ngân sách được giao quyết định điều chỉnh dự toán ngân sách địa phương trong trường hợp cần thiết. Quy định này nhằm giúp UBND điều hành ngân sách linh hoạt hơn nhưng cũng cần phải bảo đảm tính thống nhất. Tuy nhiên, Luật Ngân sách Nhà nước năm 2002 quy định: “HĐND các cấp quyết định dự toán thu ngân sách Nhà nước trên địa bàn, dự toán thu, chi ngân sách địa phương, phân bổ dự toán ngân sách cùng cấp; Quyết định điều chỉnh dự toán ngân sách địa phương trong trường hợp cần thiết; Trong trường hợp có biến động lớn về ngân sách hoặc do yêu cầu cấp bách, UBND trình HĐND quyết định điều chỉnh dự toán ngân sách địa phương”. Như vậy, điều chỉnh dự toán ngân sách địa phương do HĐND quyết định. UBND không thể tự điều chỉnh dự toán ngân sách địa phương khi HĐND  cùng cấp chưa có ý kiến. Nghị quyết 725/2009/UBTVQH12 của UBTVQH giao HĐND cùng cấp với UBND cấp trên trực tiếp- nơi không có HĐND quyết định dự toán thu ngân sách Nhà nước trên địa bàn, dự toán thu, chi ngân sách địa phương (huyện, quận không còn HĐND). Do vậy, UBND huyện, quận nơi không tổ chức HĐND phải chấp hành nghị quyết của HĐND về dự toán thu, chi ngân sách địa phương theo số liệu do UBND dự kiến các khoản thu, chi theo từng lĩnh vực trình HĐND. Nếu giao UBND quyết định điều chỉnh mà dự toán ngân sách HĐND đã quyết định (tức là UBND không chấp hành nghị quyết HĐND). Mặt khác, thông tư 63/2009/TC-BTC ngày 27.3.2009 của Bộ Tài chính quy định về công tác lập dự toán, tổ chức thực hiện dự toán và quyết toán ngân sách huyện, quận, phường nơi không tổ chức HĐND hướng dẫn: “Trường hợp có biến động về ngân sách huyện, quận, phường cần phải điều chỉnh, cán bộ phụ trách công tác tài chính phường báo cáo UBND phường, Phòng Tài chính- Kế hoạch huyện, quận báo cáo UBND cùng cấp quyết định điều chỉnh dự toán ngân sách huyện, quận, phường; Đồng thời báo cáo cơ quan tài chính cấp trên để báo cáo cấp có thẩm quyền đã quyết định dự toán ngân sách đầu năm”. Tức là, HĐND quyết định dự toán thu, chi ngân sách biết sau khi UBND quyết định điều chuyển và sử dụng  khoản ngân sách mình đã giao. Hơn nữa Thông tư còn quy định “Trường hợp dự toán ngân sách của huyện, quận, phường chưa phù hợp với dự toán thu, chi ngân sách được cấp có thẩm quyền quyết định, cơ quan tài chính cấp trên báo cáo UBND cùng cấp yêu cầu UBND cấp dưới điều chỉnh lại dự toán thu, chi ngân sách cho phù hợp… Số tăng thu và tiết kiệm chi so với dự toán được giao…cán bộ phụ trách công tác tài chính phường, Phòng Tài chính- Kế hoạch huyện, quận báo cáo UBND cùng cấp quyết định phương án sử dụng đối với từng nhiệm vụ chi của địa phương”. Như vậy, có thể UBND không chấp hành nghị quyết HĐND về dự toán ngân sách ở địa phương. Thông tin về điều chỉnh ngân sách HĐND không biết để thực hiện chức năng giám sát.

III/ Thực trạng thi hành pháp luật về lập, chấp hành và quyết toán ngân sách nhà nước.

Không thể phủ nhận, việc lập dự toán thu ngân sách nhà nước ở những năm gần đây đã có nhiều cải tiến, đổi mới về phương thức, trình tự, thủ tục. Con số dự toán thu, chi ngân sách cũng sát thực tế hơn. Nhưng trong dự toán thu ngân sách nhà nước vẫn có rất nhiều vấn đề như: nguồn thu chưa vững chắc, chủ yếu là thu từ xuất khẩu, thu từ bán tài nguyên; cơ chế, chính sách liên tục thay đổi làm ảnh hưởng đến nguồn thu; nhiều địa phương lập dự toán thu thấp để dễ điều hành, lấy thành tích; dự toán thu bị thay đổi… Kết quả thu ngân sách hàng năm vượt so với dự toán khá lớn. Năm 2008, dự toán thu ngân sách là 323.000 tỷ đồng, nhưng quyết toán lên tới 430.549 tỷ đồng, tăng 33,3% so với dự toán. Thu NSNN năm 2009 vượt 13,4% (52.440 tỉ đồng) so với dự toán, tăng 51.690 tỉ đồng so với báo cáo trình Quốc hội tại kỳ họp thứ sáu[2]. Ý kiến chung trong Uỷ ban Tài chính – Ngân sách nhận xét: Năm 2009, trong điều kiện nền kinh tế gặp nhiều khó khăn, tốc độ tăng trưởng kinh tế không cao – chỉ đạt 5,32%, song thu NSNN vẫn vượt dự toán lớn, thể hiện sự nỗ lực và cố gắng rất lớn của các ngành, các cấp. Tuy nhiên, Uỷ ban Tài chính – Ngân sách cũng đề nghị Chính phủ cần rút kinh nghiệm trong việc đánh giá về thu NSNN năm 2009; đồng thời, cần xem xét lại chất lượng công tác lập dự toán ngân sách, bảo đảm trình Quốc hội quyết định dự toán NSNN sát thực tế hơn.

Vậy trong lập, thẩm tra và quyết định dự toán thu ngân sách nhà nước tại sao không sát với thực tế có sự chênh lệch lớn giữa dự toán ngân sách với kết quả thực hiện. Tại phiên thảo luận về kinh tế xã hội và ngân sách nhà nước của kỳ họp Quốc hội gần đây câu hỏi này thường đặt ra. Theo đại diện Bộ Tài chính, thời gian xây dựng dự toán ngân sách cho năm sau quá sớm, trong khi thời gian xem xét, quyết định dự toán của các cơ quan có thẩm quyền lại ngắn nên khó đưa ra các dự báo, đánh giá chính xác. Cơ sở xây dựng dự toán cho năm sau dựa trên việc đánh giá kết quả thu của năm hiện hành; nhưng đánh giá kết quả thu của năm hiện hành thì mới căn cứ trên kết quả thu của 4 – 5 tháng đầu năm. Ví dụ, xây dựng dự toán thu ngân sách năm 2008 được tiến hành từ tháng 6/2007. Lúc đó tốc độ trượt giá được dự báo khoảng 1 con số nhưng thực tế đầu năm 2008 đã lên tới 19,8%. Một số đại biểu ở địa phương cho rằng tại thời điểm bắt đầu xây dựng dự toán thu ngân sách địa phương (vào tháng 6 hàng năm), các chỉ tiêu kinh tế  – xã hội làm cơ sở xây dựng dự toán thường chưa có. Do đó, việc Cục Thuế giúp UBND tỉnh xây dựng kế hoạch thu ngân sách cho năm sau giống như “bốc thuốc” trên cơ sở suy diễn, ước thực hiện kế hoạch và tỷ lệ % tăng thu theo hướng dẫn của Bộ Tài chính…Vẫn biết đã là dự toán thì sẽ có một khoảng chênh nhất định. Nhưng khoảng chênh giữa dự toán và thực tế – không thể quá lớn. Đại diện Tổng cục Thuế, Bộ Tài chính cho biết: các địa phương cũng xây dựng dự toán thấp, không sát thực tế. Trong thu nội địa, có hiện tượng, giấu nguồn thu phát sinh. xã giấu huyện, huyện giấu tỉnh, tỉnh giấu trung ương. Có địa phương sau khi thảo luận với Tổng cục Thuế và Bộ Tài chính lẳng lặng xây dựng lại dự toán ít hơn hàng chục nghìn tỷ đồng so với số xây dựng trước khi thảo luận. Vì vậy, đến khi thực hiện thì vẫn tăng thu vượt dự toán lớn, chẳng hạn, năm 2007 thu nội địa vượt 20,5%, năm 2008 vượt 26,8%. Việc này dẫn đến số giao dự toán thu năm sau thấp hơn số thực hiện thu năm trước, tác động tiêu cực đến điều hành kinh tế vĩ mô. Ngân sách địa phương luôn bội thu trong khi ngân sách trung ương luôn bội chi… Những tồn tại, hạn chế trong lập dự toán thu nội địa đã được Ủy ban Tài chính và Ngân sách đề cập trong các Báo cáo thẩm tra dự toán ngân sách nhà nước trình Quốc hội hàng năm. Những hạn chế này, theo nhiều ĐBQH là xuất phát từ bệnh thành tích, lợi ích cục bộ, địa phương. Đáng buồn hơn là bệnh thành tích – địa phương nào cũng có.

Để khắc phục những hạn chế, tồn tại này trong lập dự toán thu ngân sách nhà nước, có ý kiến đề xuất kéo dài thời gian thẩm tra, thẩm định dự toán thu ngân sách của các cấp chính quyền địa phương; xem xét bỏ cơ chế giao dự toán thu ngân sách mang tính pháp lệnh như hiện nay… Về lâu dài, cần sửa đổi Luật Ngân sách Nhà nước theo hướng hạn chế tính lồng ghép của ngân sách Nhà nước, phân định rõ hơn quyền hạn, trách nhiệm của các cơ quan hữu quan trong xây dựng dự toán thu ngân sách.

Mặc dù dự toán mang tính dự báo không thể đòi hỏi chính xác tuyệt đối đến từng con số, nhất là trong tình hình kinh tế luôn có những biến động khó lường như hiện nay. Nhưng quy trình, thủ tục lập, thẩm tra và quyết định dự toán thu ngân sách nhà nước; trách nhiệm, quyền hạn của các bộ, ngành, các cấp đều đã được quy định rất cụ thể rõ ràng trong các văn bản quy phạm pháp luật. Các căn cứ để lập dự toán thu ngân sách cũng đều rất rõ ràng. Nếu thật sự minh bạch, trách nhiệm, loại bỏ tư tưởng lợi ích cục bộ, loại trừ bệnh thành tích thì có lẽ những hạn chế này sẽ không còn xuất hiện. Cần vượt qua lợi ích riêng để làm đúng trách nhiệm của mình. Để việc lập, thẩm tra và quyết định thu ngân sách địa phương của cơ quan dân cử, không xuất hiện những khoảng chênh của thành tích và khoảng chênh của lợi ích cục bộ.

Về thực trạng chấp hành chi NSNN: Theo tác giả báo Thời báo kinh tế sài gòn có nêu: Ngân sách địa phương liên tục bị “xé rào” Việc thực thi kỷ luật ngân sách ở địa phương không nghiêm sẽ ảnh hưởng lớn đến tình hình an ninh tài chính quốc gia[3]. Tác giả bài báo dẫn chứng: Tổng thu ngân sách nhà nước năm 2009 tăng 52.400 tỉ đồng so với dự toán. Nhưng số tiền đó khó có thể dùng để giảm thâm hụt ngân sách dự phòng cho các mục tiêu an sinh xã hội. Lý do là vì mức vượt chi ngân sách đã gần gấp đôi số thu vượt (hơn 93.000 tỉ đồng so với dự toán). Do vậy, dù mức bội chi ngân sách về tỷ lệ vẫn khống chế ở mức 6,9% như Quốc hội cho phép nhưng thực tế chi tiêu ngân sách có nhiều khoản mục đã vượt khỏi khuôn khổ nguyên tắc chi tiêu mà Luật Ngân sách quy định. Và cũng không thể lấy lý do là phải chi để xử lý khủng hoảng kinh tế nhằm biện minh cho số vượt chi được bởi ngay từ khi lập dự toán, Chính phủ và Quốc hội đã tính đến những khoản chi mang yếu tố dự phòng như chi cho gói kích cầu kinh tế, chi đầu tư phát triển tăng mạnh…

Theo con số mà Ủy ban Tài chính – Ngân sách giám sát được ở các tỉnh, thì Quảng Bình chi vượt 58,4% so với dự toán trung ương giao. Trong đó, khoản chi vượt nhiều nhất là chi xây dựng cơ bản vượt 96,9%, chi trượt giá vượt 84,9%, chi sự nghiệp kinh tế vượt 176,9%. Hà Tĩnh cũng chi vượt 37% dự toán, Nghệ An vượt 28,9%. Nhiều khoản chi vốn bị siết chặt, cắt giảm đầu tiên khi phê duyệt ngân sách lại chính là những khoản chi được nới rộng như chi quản lý hành chính ở Nghệ An vượt gần 60% dự toán. Tính chung cả nước, riêng mức vượt chi đầu tư xây dựng cơ bản tăng gần 60% so với dự toán đã được Quốc hội thông qua.

Tình trạng thu, chi bằng tiền NSNN ở các bộ, ngành, một số cơ quan trung ương và ở các địa phương còn tùy tiện. Theo một báo cáo tổng hợp mới đây về các kết quả các cuộc kiểm toán tiến hành năm 2008, 2009 tại 35 tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương của Kiểm toán Nhà nước (KTNN) cho thấy[4]: Thất thu thuế rất lớn, diễn ra ở khá nhiều địa phương: Qua kiểm toán báo cáo quyết toán ngân sách thời kỳ năm 2007 tại Hà Nội, KTNN đã yêu cầu UBND thành phố thu hồi, nộp vào ngân sách gần 20 tỉ đồng. Ngoài ra, KTNN cũng yêu cầu Hà Nội tăng thu trên 18,2 tỉ đồng nộp ngân sách đối với một số doanh nghiệp, đơn vị lớn. Tại Hải Phòng, KTNN cũng phát hiện tình trạng nợ đọng thuế để quá cao, nhiều doanh nghiệp chưa chấp hành kê khai, quyết toán thuế và Hải Phòng đã bị yêu cầu tăng thu 25,8 tỉ đồng, trong đó riêng các khoản thuế phải thu lên tới 23 tỉ đồng bao gồm: 13,8 tỉ đồng thuế thu nhập doanh nghiệp được miễn, giảm sai quy định, các khoản thuế khác doanh nghiệp còn thiếu do kê khai không đúng, còn nợ, trốn thuế… trên 6,86 tỉ đồng. Nhiều tỉnh, thành phố khác cũng bị yêu cầu truy nộp NSNN những khoản tiền thuế, phí, lệ phí… do nợ đọng, miễn giảm sai, trốn thuế, kê khai sai, v.v. như: Quảng Ninh – 13,97 tỉ đồng, Bình Phước – 18,79 tỉ đồng, Quảng Nam – 15,7 tỉ đồng, Bà Rịa-VũngTàu – 107,4 tỉ đồng… Nhưng kỷ lục có lẽ là tỉnh Đồng Nai và Bình Dương. Ở Đồng Nai, số tiền thuế, phí, các khoản phải thu, nộp vào NSNN từ các doanh nghiệp, đơn vị hành chính sự nghiệp được KTNN xác định là trên 303 tỉ đồng. Còn ở Bình Dương, số tiền phải nộp thêm vào NSNN lên tới 997 tỉ đồng, trong đó các khoản do chậm nộp thuế, thiếu thuế… chiếm tỷ lệ lớn. Trong tình trạng ngân sách nhiều tỉnh, thành phố còn khó khăn, việc để thất thu, tồn đọng thuế lớn, kéo dài ít nhiều cũng gây khó khăn về nguồn kinh phí cho chính các tỉnh, thành phố này. Nhất là ở các khoản thu được trích, điều phối lại từ ngân sách trung ương cho ngân sách địa phương.

Về chi ngân sách việc chi tiêu tuỳ tiện, sai chế độ chiếm một tỷ lệ không nhỏ ở nhiều tỉnh, thành phố. Kết luận KTNN xác định số tiền chi sai chế độ, chi sai đối tượng, thiếu hóa đơn, chứng từ hợp pháp khá lớn. Hà Nội được yêu cầu thu hồi, nộp ngân sách các khoản chi sai chế độ và các khoản kinh phí đã hết nhiệm vụ chi số tiền trên 5,5 tỉ đồng; Hải Phòng sử dụng vốn đầu tư sai mục đích 18,5 tỉ đồng. Bắc Ninh các khoản chi sai chế độ gần 22 tỉ đồng do sử dụng sai tiền thu thuế sử dụng đất, chi sai đối tượng, sai nguồn kinh phí. Đồng Nai được yêu cầu xuất toán, thu hồi, giảm thanh toán các khoản chi sai 33 tỉ đồng và thu hồi các khoản cho vay, cho tạm ứng 343 tỉ đồng. Bình Phước cũng có hàng chục tỉ đồng chi sai chế độ: tiền xăng xe, chi phụ cấp ưu đãi đặc biệt không đúng đối tượng… Việc chi sai trong đầu tư xây dựng cơ bản ở hầu hết các tỉnh, thành phố đều khá phổ biến dưới nhiều dạng: tạm ứng sai quy định, thanh toán vượt quá giá trị thực tế thi công, thanh toán sai khối lượng, sai đơn giá, để xảy ra lãng phí, thất thoát lớn. Nơi nhiều cũng lên tới hàng chục, hàng trăm tỉ đồng, nơi ít cũng vài tỉ đồng/năm.

Nhìn vào kết quả kiểm toán báo cáo quyết toán ngân sách năm 2007 và cả năm 2008 của nhiều địa phương đều cho thấy việc chấp hành quy định về thu, chi, quản lý NSNN phần lớn đều rất kém: để xảy ra thất thu lớn và chi tiêu sai còn nhiều, tổ chức thu, chi bất hợp lý, không khoa học… thậm chí có sự tùy tiện, sai phạm ở nhiều cấp. Tất cả những điều đó dẫn đến việc nhiều địa phương không cân đối được nguồn thu – nguồn chi, ảnh hưởng không nhỏ đến yêu cầu phát triển kinh tế – xã hội của địa phương. Với rất nhiều tỉnh như: Hà Nội, Đồng Nai, Bình Dương… nếu tổ chức thu tốt, chi chặt chẽ và hiệu quả, mỗi nơi có thể thu thêm, giảm chi hàng trăm tỉ đồng/năm thì đó là nguồn kinh phí rất đáng kể. Các cuộc kiểm toán của KTNN về báo cáo quyết toán ngân sách địa phương tiến hành trong năm 2009 cũng chưa cho thấy những tiến bộ đáng kể nào trong việc chấp hành kỷ cương, kỷ luật tài chính ngân sách. Việc KTNN phát hiện, đánh giá, nêu ra các sai phạm, những cán bộ, đơn vị gây ra sai phạm ở cấp tỉnh, nhưng chưa thấy bước xử lý tiếp theo từ phía các cơ quan chức năng để chấn chỉnh tình hình. Đây đang thực sự là vấn đề lớn, đáng lo ngại, cần được xem xét, bàn thảo để tìm ra giải pháp hiệu quả để quản lý tốt ngân sách nhà nước.

Tình trạng thu ít, chi cao ở các địa phương thường được giải thích bởi hai lý do chính sau đây:

Thứ nhất, là do việc xây dựng, phân bổ và chấp hành dự toán ngân sách ở trung ương và địa phương còn nhiều bất cập. Thực tế là các địa phương thông thường lập dự toán mức chi cao hơn thực tế để tăng mức trợ cấp ngân sách từ trung ương. Trong kết luận của Phó Chủ tịch Quốc hội Nguyễn Đức Kiên nêu trong phiên họp phê chuẩn báo cáo quyết toán ngân sách nhà nước năm 2008 có thừa nhận: Trong quản lý ngân sách nhà nước còn những khâu thiếu chặt chẽ, đòi hỏi phải tăng kiểm tra, giám sát trong chấp hành pháp luật về ngân sách, Đồng thời cần phải rà soát đảm bảo tính khoa học, phù hợp với thông lệ quốc tế về lập, chấp hành và quyết toán ngân sách…

Thứ hai, do những yếu kém của phương thức quản lý ngân sách hiện hành Do chúng ta vẫn duy trì phương thức quản lý truyền thống hay còn gọi là quản lý ngân sách theo các khoản mục đầu vào mà vốn dĩ đã bộc nhiều yếu kém:

– Quản lý ngân sách theo khoản mục đầu vào, không chú trọng đến các đầu ra và kết quả trong việc thực hiện các mục tiêu chiến lược ưu tiên của quốc gia. Điều này dẫn đến tình trạng, nguồn tài trợ cho những kế hoạch phát triển kinh tế – xã hội không được quan tâm đúng mức dẫn đến sự hụt hẫng về tài chính nên nhiều công trình phải chờ kinh phí; kinh phí đầu tư dàn trải cho nhiều dự án khiến những ưu tiên của Chính phủ không được tài trợ tương xứng với tầm quan trọng của chúng.

– Trong quá trình soạn lập ngân sách, kiểm soát các khoản mục đầu vào được coi trọng hơn là cải thiện kết quả hoạt động. Các thông số về đầu ra cũng như về kết quả thường ít được quan tâm, nên ngân sách thiếu thực tế, dễ bị điều chỉnh và tạo ra kết quả không như ý muốn. Phân bổ ngân sách theo các khoản mục đầu vào đã tạo ra điểm yếu cơ bản là không khuyến khích đơn vị tiết kiệm ngân sách, vì nó không đặt ra yêu cầu ràng buộc chặt chẽ giữa số kinh phí được phân bổ với kết quả đạt được ở đầu ra do sử dụng ngân sách đó.

– Soạn lập ngân sách thiếu mối liên kết chặt chẽ giữa kế hoạch phát triển kinh tế – xã hội trung hạn với nguồn lực trong một khuôn khổ kinh tế vĩ mô được dự báo nên dẫn đến các kết quả ngân sách nghèo nàn.  

– Do ngân sách soạn lập theo chu kỳ hàng năm, nên nó không được đánh giá, xem xét sự phân bổ nguồn lực gắn kết với những chương trình phát triển kinh tế xã hội dài hạn. Nguồn lực của ngân sách phân bổ mang tính dàn trải; thiếu vắng hệ thống các tiêu chí thích hợp để xác định thứ tự ưu tiên chi tiêu. Cách phân bổ ngân sách hiện nay không dựa trên nền tảng lí luận tài chính Nhà nước trong nền kinh tế thị trường, thiếu chiến lược rõ ràng, không cho phép đạt được các mục tiêu mong muốn của Chính phủ.

Ngân sách soạn lập hàng năm vừa tốn thời gian, nhân lực và tiền bạc vừa không tiên đoán hết mọi biến cố trung hạn có thể ảnh hưởng đến dự toán. Ngân sách năm sau được soạn lập trên cơ sở ngân sách năm trước mà không xét tới việc có nên tiếp tục duy trì hoạt động đang được cung cấp tài chính hay không. Ngân sách chi thường xuyên và ngân sách chi đầu tư phát triển được soạn lập một cách riêng rẽ làm giảm hiệu quả sử dụng nguồn lực công. Tính minh bạch và trách nhiệm không thực hiện nghiêm túc, một số khoản mục chi được đưa vào thực hiện nhưng không công bố, đồng thời hạn chế sự tham gia của xã hội trong quy trình ngân sách.

Có nhiều câu hỏi đặt ra: quản lý thu, chi ngân sách nhà nước ở Trung ương và địa phương như thế nào đảm bảo hiệu quả? các thất thoát, lãng phí do đâu? vì sao dự toán và quyết toán còn nhiều điểm vênh so thực tế? phải quản lý và xử lý thế nào để vượt chi không tái diễn". Liệu có hay không động cơ lập dự toán thấp tại một số địa phương, ngành để sau đó thực hiện được cao hơn, tức tăng thu nhằm lấy thành tích, tạo ra cơ chế xin – cho? Còn vượt chi, phải tính toán hiệu quả ra sao, làm rõ số tiền vượt chi được sử dụng vào mục đích gì, chi khoản nào, chi cho đầu tư phát triển hay là sự lãng phí? Tại sao các địa phương, ngành thường vượt chi ở 3 tháng cuối năm? liệu có khuất tất gì hay không?

Nhiều ý kiến cũng cho rằng, nguồn thu ngân sách tuy tăng nhưng chủ yếu do dự toán chưa dự báo chính xác về giá dầu thô. Số vượt chi ngân sách còn lớn nhưng báo cáo quyết toán chưa nêu cụ thể vấn đề này kể cả nguyên nhân chủ quan, khách quan. Nhiều khoản thu, chi vượt hoặc không đạt dự toán trong khi ý thức chấp hành kỷ luật tài chính chưa cao. Bên cạnh đó, tình trạng ứng trước ngân sách nhà nước còn khá lớn nhưng chậm thu hồi, có hiện tượng doanh nghiệp được ứng vốn đã sử dụng chưa đúng mục đích, không phù hợp với quy định.

Theo chuyên gia Nguyễn Quang A: việc minh bạch thu, chi ngân sách là đòi hỏi cấp bách trong quản lý NSNN hiện nay và cũng là yêu cầu chính đáng của dân đã được luật hóa: Xung quanh thu chi ngân sách năm 2009, Người ta không thể biết chính xác con số bội chi ngân sách năm qua. Tháng 4-2009, trong kỳ họp thứ 5 khóa XII, Quốc hội bàn về bội chi ngân sách 2009. Khi đó Chính phủ đề xuất bội chi ngân sách 2009 là 8% GDP. Quốc hội cho là quá cao. Rồi Quốc hội ra Nghị quyết số 32/2009/QH12 ngày 19-6-2009. Điều 2 của nghị quyết đó quy định: “…Mức bội chi ngân sách nhà nước không quá 7% GDP”. Nghị quyết cũng quy định “Chính phủ sử dụng số bội chi ngân sách Nhà nước tăng thêm chỉ để bù đắp số hụt thu, bảo đảm nhiệm vụ chi ngân sách nhà nước năm 2009 đã được Quốc hội quyết định”. Kỳ họp thứ 6 khóa XII (20-10 đến 27-11-2009), Chính phủ báo cáo thực hiện ngân sách năm 2009 và dự trù ngân sách 2010. Khi đó, tổng thu ngân sách Nhà nước cả năm 2009 dự kiến là 390,65 ngàn tỷ đồng, bội chi ngân sách ở mức 6,9% GDP, tương đương với 115,9 ngàn tỷ đồng. Nói cách khác, theo báo cáo của Chính phủ cho Quốc hội trong kỳ họp thứ sáu, tổng chi ngân sách năm 2009 sẽ là tổng thu + tổng bội chi, tức là: 390,65 + 115,9 = 506,55 (ngàn tỷ đồng).

Theo báo cáo của Chính phủ cho Ủy ban Thường vụ Quốc hội ngày 14-4-2010 về việc thực hiện ngân sách Nhà nước năm 2009, thu ngân sách vượt 51.690 tỷ đồng so với dự kiến thu đã báo cáo Quốc hội tại kỳ họp thứ 6. Theo nghị quyết trên, số hụt thu đã giảm, nên số bội chi ngân sách cũng phải giảm tương ứng.

Trong bối cảnh khủng hoảng kinh tế thế giới, giá dầu giảm mạnh khiến nguồn thu từ tài nguyên giảm, doanh nghiệp và nhân dân được miễn giảm nhiều khoản thuế nhưng, bất chấp tình hình đó, thu ngân sách 2009 vẫn vượt 13,4% so với dự toán, vượt so với báo cáo của Chính phủ tháng 10-2009 là 51,7 ngàn tỷ đồng. Theo Điểm 1, Điều 59, Luật Ngân sách Nhà nước (2002), “số tăng thu và tiết kiệm chi so với dự toán được giao, được sử dụng để giảm bội chi, tăng chi trả nợ, tăng chi đầu tư phát triển, bổ sung quỹ dự trữ tài chính, tăng dự phòng ngân sách”. Nói cách khác, phần vượt thu 51,69 ngàn tỷ đồng trước hết phải được sử dụng để giảm bội chi. Theo tinh thần đó, hãy xem thực sự thâm hụt ngân sách 2009 là bao nhiêu. Nếu so với con số tổng chi 506,55 ngàn tỷ (theo báo cáo tháng 10-2009 của Chính phủ), thì thâm hụt ngân sách thực chỉ là 506,55 – 442,34 = 64,21 (ngàn tỷ đồng) chỉ bằng 3,82 % GDP. Vậy tại sao Uỷ ban thường vụ Quốc hội tại phiên họp 14-4-2010 lại chấp nhận thâm hụt Ngân sác nhà nước là 6,9% GDP. Chỉ có thể lý giải tình hình này rằng các cơ quan Nhà nước đã chưa thực hiện nghiêm Luật Ngân sách. Vẫn còn các khoản chi trước chưa được dự trù, chưa nằm trong danh mục chi ngân sách đã được Quốc hội thông qua. Có lẽ đúng vậy, nên Bộ trưởng Bộ Tài chính mới phải giải trình rằng mức bội chi ngân sách nhà nước 115,9 ngàn tỷ đồng (là mức mà Bộ đề xuất tương đương với 6,9% GDP để cho không vượt quá mức 7% mà Quốc hội cho phép) “khiến cân đối ngân sách trung ương năm 2009 vẫn còn thiếu và phải xử lý tiếp trong quá trình điều hành ngân sách Nhà nước năm 2010, và các năm tiếp theo”. Việc “cân đối ngân sách trung ương năm 2009 vẫn còn thiếu” chỉ có thể lý giải rằng có các khoản đã chi rồi nhưng chưa được dự trù, chưa có nguồn và không thể quyết toán, nên phải xin hợp thức hóa nguồn bằng cách tăng bội chi lên 6,9% GDP thay vì 3,82% GDP như tính toán ở trên. Rốt cuộc mọi khoản chi ngân sách là chi tiền của dân (thuế, thu từ tài nguyên hay từ nợ mà các thế hệ sau phải đóng thuế để trả. Thiết nghĩ, Bộ Tài chính cần công khai số liệu và giải thích rõ các khoản thu, các khoản chi để nhân dân và các Đại biểu Quốc hội được biết; và cơ quan Nhà nước nên gương mẫu chấp hành nghiêm chỉnh luật[5].

IV/ Phương hướng và các giải pháp hoàn thiện pháp luật lập, chấp hành và quyết toán NSNN

Thứ nhất, cần tiếp cận cơ bản về quản lý ngân sách theo đầu ra

Trước sức ép về phát triển kinh tế trong bối cảnh hội nhập, nhu cầu của xã hội về nâng cao chất lượng hàng hóa công, xuất phát từ thực trạng pháp luật và thực tiễn thi hành pháp luật về lập, chấp hành và quyết toán ngân sách nhà nước ở nước ta hiện nay, đòi hỏi Nhà nước phải đổi mới quản lý ngân sách nhà nước mang tính chiến lược là xây dựng và thực hiện phương thức quản lý ngân sách theo đầu ra.

  Quản lý ngân sách theo đầu ra là một hoạt động quản lý ngân sách dựa vào cơ sở tiếp cận những thông tin đầu ra để phân bổ và đánh giá sử dụng nguồn lực tài chính nhằm hướng vào đạt được những mục tiêu chiến lược phát triển của Chính phủ. Quản lý ngân sách theo đầu ra bao hàm một chiến lược tổng thể nhằm đạt được những thay đổi quan trọng trong việc quản lý và đo lường công việc thực hiện của các cơ quan nhà nước so với mục tiêu đề ra. Nó bao gồm nhiều công đoạn như: thiết lập mục tiêu, lựa chọn các chỉ số và kết quả nhắm tới, giám sát công việc thực hiện, phân tích và báo cáo những kết quả này so với mục tiêu đề ra. 

Khi thực hiện phương thức quản lý ngân sách theo đầu ra thì ngân sách lập theo tính chất “mở”- công khai, minh bạch;  Các nguồn lực tài chính của Nhà nước được tổng hợp toàn bộ vào trong dự toán ngân sách;  Ngân sách được lập theo thời gian trung hạn; Ngân sách được lập dựa vào nhu cầu và mục tiêu phát triển kinh tế – xã hội;  Ngân sách hợp nhất chặt chẽ giữa chi thường xuyên và chi đầu tư;  Ngân sách lập dựa trên cơ sở nguồn lực không thay đổi trong trung hạn và do vậy, đòi hỏi phải có cam kết chặt chẽ;  Phân bổ ngân sách dựa theo thứ tự ưu tiên chiến lược; Phi tập trung hóa trong quản lý ngân sách, người quản lý được trao quyền chủ động trong chi tiêu.

Quản lý ngân sách theo đầu ra cần đáp ứng được yêu cầu: Đánh giá mọi nguồn lực sẵn có, ước tính chi phí thực tế của việc thực hiện chính sách; Tập trung tất cả nguồn lực nhằm thực hiện các mục tiêu chiến lược;  Phân bổ nguồn lực theo các ưu tiên chiến lược của chính sách một cách minh bạch.  Quản lý ngân sách theo đầu ra hướng đạt được mục tiêu: Khắc phục phương pháp soạn lập ngân sách tăng thêm, cắt giảm tuỳ tiện, tách biệt ngân sách thường xuyên và ngân sách đầu tư, thiếu minh bạch trong phân bổ nguồn lực. Việc lập kế hoạch ngân sách trung hạn không thể thay thế chu kỳ lập ngân sách hàng năm, nhưng đem lại nền tảng cho chính sách tài chính trong quy trình ngân sách hàng năm.

Đối với Việt Nam, từ phương thức quản lý ngân sách theo khoản mục chuyển sang phương thức quản lý ngân sách theo kết quả đầu ra cần tập trung vào việc xây dựng nội dung các khuôn khổ chủ yếu sau đây: 

Một là, thay đổi quy trình chiến lược soạn lập ngân sách để thiết lập mối quan hệ giữa kết quả, đầu ra và đầu vào. 

Hai là, thay đổi quy trình soạn lập ngân sách theo khuôn khổ chiến lược trung hạn. Trong khuôn khổ đó cần gắn kết: giữa soạn lập ngân sách với việc thiết lập mục tiêu ưu tiên của chiến lược phát triển;  giữa chi đầu tư và chi thường xuyên; các nguồn lực trong quá trình soạn lập ngân sách;  giữa soạn lập ngân sách với kiểm tra và báo cáo thực hiện;  giữa đo lường công việc thực hiện và các kết quả đầu ra; và  giữa hệ thống kế toán trong việc cung cấp thông tin quản lý với hệ thống đo lường thực hiện.

Ba là, thiết lập hệ thống thông tin của phương thức quản lý ngân sách theo kết quả đầu ra. Khuôn khổ thông tin của quản lý ngân sách theo kết quả đầu ra sẽ củng cố mối quan hệ giữa sự quản lý của cơ quan nhà nước và chính sách của Chính phủ bằng việc yêu cầu các cơ quan nhà nước chuẩn bị những dữ liệu cần thiết để minh hoạ mối liên hệ giữa các đầu ra mà họ cung cấp và những ảnh hưởng hay tác động của các đầu ra đó đến các mục tiêu mong muốn của Chính phủ, cũng như nêu bật mối quan hệ giữa các đầu ra và nguồn lực cần thiết để tạo ra các đầu ra.

Bốn là, thay đổi hệ thống báo cáo. Các báo cáo phải chuyển tải đựơc những nội dung chủ yếu: mục tiêu chiến lược, kết quả thực hiện, mối quan hệ tác động giữa các nhân tố đầu vào và đầu ra.

Năm là, cải cách hệ thống luật pháp, đơn giản hóa thủ tục hành chính, thực hiện pháp chế hồi tố để tăng cường trách nhiệm của người quản lý và xử phạt nghiêm minh những vi phạm trong quản lý chi tiêu công.  

Thứ hai, thiết kế lại hệ thống ngân sách nhà nước không có tính lồng ghép với nhau.

Theo kinh nghiệm quốc tế, trong hệ thống NSNN của phần lớn các nước trên thế giới như Đức, Mỹ, Canada, Trung Quốc, Thái Lan…, các cấp ngân sách không lồng ghép với nhau, ngân sách từng cấp do Quốc hội và HĐND cấp đó quyết định. Với mô hình không lồng ghép như vậy, nhiệm vụ, quyền hạn của từng cấp ngân sách được quy định rõ ràng hơn, đơn giản hóa được các thủ tục trong công tác lập, chấp hành và quyết toán NSNN, mỗi cấp ngân sách có thời gian và điều kiện để xem xét chi tiết, kĩ lưỡng ngân sách cấp mình, tăng tính công khai, minh bạch của NSNN. Tuy nhiên, trong điều kiện hiện nay thì Việt Nam chưa thể thực hiện ngay được mô hình không lồng ghép các cấp ngân sách do việc phân cấp kinh tế – xã hội giữa các cấp chính quyền ở địa phương vẫn chưa thống nhất, đặc biệt là trong bối cảnh Việt Nam đang thí điểm không tổ chức HĐND ở một số quận, huyện, phường theo Nghị quyết Trung ương 5 khóa X, theo đó sẽ không có ngân sách ở một số quận, huyện, phường, và sẽ rất phức tạp khi thiết kế nguồn thu, nhiệm vụ chi cho từng cấp ngân sách ở địa phương. Hơn nữa, không thể bỏ hẳn cơ chế này vì làm vậy thì trái với Hiến pháp (quy định rằng Quốc hội quyết định NSNN) Chính vì thế, cần phải có một bước chuyển tiếp.

Trước mắt sẽ vẫn giữ hệ thống NSNN như quy định hiện hành, chỉ sửa đổi một số nội dung cho phù hợp với thực tế. Chẳng hạn, Quốc hội chỉ quyết định tổng thu, chi, số bội chi, những định hướng cơ bản của ngân sách chứ không đi vào con số cụ thể. Về chi NSNN, Quốc hội chỉ quyết định tổng chi NSNN, bao gồm chi NSTƯ và chi NSĐP; đối với NSĐP, không quyết định chi tiết theo các lĩnh vực chi đầu tư phát triển, chi thường xuyên, chi trả nợ, chi bổ sung quỹ dự trữ tài chính, dự phòng ngân sách, và không quyết định rằng trong chi đầu tư phát triển, chi thường xuyên phải có mức chi cụ thể cho các lĩnh vực giáo dục – đào tạo, khoa học công nghệ… Việc sửa đổi này sẽ tạo quyền chủ động hơn cho địa phương trong phân bổ và quyết định ngân sách, nhưng sẽ có thể dẫn đến việc phân bổ NSNN cho lĩnh vực giáo dục – đào tạo, khoa học công nghệ… không đảm bảo tỷ lệ đề ra. Để tăng tính khả thi, hiệu quả của luật thì cần làm rõ xem Quốc hội quyết định những vấn đề gì trong NSNN.

Thứ ba, về phân định và hạch toán các khoản thu NSNN từ phí, lệ phí, thu xổ số kiến thiết và tiền sử dụng đất:

Cần phân định các khoản thu phí, lệ phí gắn với mục tiêu, tính chất và đặc điểm của từng loại phí, lệ phí cũng như gắn với từng loại hình cơ quan, đơn vị để xác định khoản thu nào nộp NSNN, khoản thu nào để lại cho đơn vị. Cụ thể: Phí, lệ phí do cơ quan hành chính Nhà nước thu thì nộp toàn bộ số thu vào NSNN, còn chi phí thực hiện nhiệm vụ thu của các cơ quan này sẽ được NSNN đảm bảo theo đúng định mức tiêu chuẩn chi ngân sách được pháp luật quy định. Đối với các khoản phí, lệ phí do các đơn vị sự nghiệp công lập thực hiện thu, thì căn cứ lộ trình đổi mới cơ chế hoạt động, cơ chế tài chính của các đơn vị sự nghiệp công lập, khi chuyển đổi phương thức quản lý đối với các đơn vị sự nghiệp công lập, phí, lệ phí của đơn vị sự nghiệp hoạt động trong các lĩnh vực dịch vụ (giáo dục, y tế, văn hóa, xã hội…) được coi là nguồn thu của đơn vị. Nhà nước giao toàn bộ cho đơn vị sự nghiệp quản lý, sử dụng, kế toán, quyết toán và công bố công khai theo quy định của pháp luật, không hạch toán vào NSNN. Đây cũng giống như một doanh nghiệp công, những khoản thu được chính là doanh thu. Tuy nhiên, có đặc trưng là cơ quan Nhà nước nên vẫn sẽ được hỗ trợ một phần từ ngân sách, chỉ quản lý phần ngân sách hỗ trợ đó. Việc kiểm soát sẽ được thực hiện bằng chính sách, quyết định thu cái gì, thu như thế nào chứ không quy định con số thu cụ thể (nói cách khác là không ghi thu.)

Về khoản thu xổ số kiến thiết và tiền sử dụng đất, hai khoản thu này đều là thu ngân sách cần phải phản ánh đầy đủ vào thu NSNN. Hướng giải quyết vấn đề này là: Phản ánh cả hai khoản thu xổ số kiến thiết và tiền sử dụng đất vào cân đối NSNN, đồng thời, quy định nguồn thu xổ số kiến thiến và tiền sử dụng đất không sử dụng để tính tỷ lệ điều tiết giữa NSTƯ và NSĐP hoặc tính số bổ sung cân đối từ NSTƯ và NSĐP. Thực hiện phương án này vừa đảm bảo nguyên tắc tập trung đầy đủ các khoản thu vào NSNN, vừa đảm bảo được mục tiêu sử dụng các khoản thu này theo quyết định của cấp có thẩm quyền.

Thứ tư, về dự phòng ngân sách ở các Bộ, sở, ban, ngành:

Luật NSNN cần có quy định tiêu chí để xác định nhiệm vụ nào là cấp bách được bổ sung từ dự phòng. Theo chúng tôi cần bổ sung quy định: “các cơ quan Nhà nước ở Trung ương và địa phương, các đơn vị dự toán trong lĩnh vực giao thông, thủy lợi, y tế… khi phân bổ, giao dự toán cho các đơn vị trực thuộc được phép dự phòng để chủ động thực hiện các nhiệm vụ phát sinh đột xuất trong năm. Tuy nhiên, cần cân nhắc kỹ lưỡng vấn đề này, bởi nếu cho phép bố trí dự phòng ở các Bộ, sẽ tồn tại 2 quỹ dự phòng: Dự phòng chung của ngân sách do cơ quan quản lý tài chính là Chính phủ hoặc Chủ tịch ủy ban điều hành; Dự phòng của các Bộ, quy định này chưa trở thành thông lệ quốc tế.

Thứ năm, về các khoản thu phân chia cho các cấp ngân sách

Theo chúng tôi Luật NSNN nên sửa đổi là chỉ quy định về các khoản thu phải phân cấp cho xã, còn việc quyết định tỷ lệ phần trăm phân chia đối với các khoản thu cho ngân sách xã do HĐND cấp tỉnh quyết định theo tình hình thực tế của địa phương.

Đối với khoản thuế tiêu thụ đặc biệt thu từ hàng hóa, dịch vụ trong nước và thuế giá trị gia tăng hàng sản xuất trong nước, theo kinh nghiệm quốc tế, một số nước trên thế giới như Đức, Áo… thực hiện phân chia nguồn thu thuế giá trị gia tăng cho các cấp ngân sách, trong đó, phần phân chia cho các địa phương chủ yếu căn cứ vào tiêu chí dân số.

Tham khảo kinh nghiệm quốc tế, nên chăng quy định cụ thể tỷ lệ % phân chia tổng số thu thuế tiêu thụ đặc biệt thu từ hàng hóa, dịch vụ trong nước và thuế VAT hàng sản xuất trong nước trong cả nước giữa NSTƯ và ngân sách của các địa phương. Sau đó, thực hiện phân chia tổng số thuế ngân sách các địa phương hưởng cho từng địa phương theo các tiêu chí về dân số, sức mua (thu nhập bình quân đầu người)… Thực hiện phương án này là phân chia nguồn lực 2 khoản thuế gián thu trên đồng đều trên cả nước, hàng năm, các địa phương cùng được hưởng số tăng thu, khắc phục tình trạng chênh lệch ngày càng lớn giữa địa phương có doanh nghiệp lớn đóng trụ sở với các địa phương khác.

Thứ sáu, cơ chế điều chỉnh nguồn thu khi có tăng, giảm đột biến

Luật NSNN cần có quy định về vấn đề điều chỉnh nguồn thu khi có tăng giảm đột biến. Hướng xử lý là bổ sung quy định trong trường hợp ngân sách địa phương có tăng, giảm thu đột biến trong kỳ ổn định ngân sách thì Chính phủ trình Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Quốc hội quyết định biện pháp điều chỉnh số tăng, giảm thu cho phù hợp. Tuy nhiên, vấn đề cốt yếu hiện nay là phải xác định rõ khái niệm “đột biến”, thế nào là “tăng đột biến” và “giảm đột biến”.

Thứ bảy,  để thực hiện đúng nguyên tắc HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân…; UBND là cơ quan chấp hành của HĐND; Tạo điều kiện thuận lợi cho cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương điều hành ngân sách linh hoạt vì lợi ích chung… cần quy định cụ thể UBND được quyền điều chỉnh dự toán ngân sách trong trường hợp không làm mất cân đối dự toán HĐND đã quyết định. Trường hợp biến động, làm thay đổi dự toán HĐND đã quyết định nên giao cho UBND cấp trên trực tiếp thống nhất với Thường trực HĐND cùng cấp trước khi quyết định và báo cáo với HĐND tại kỳ họp gần nhất. Như vậy, sẽ tạo ra sự thống nhất trong hệ thống văn bản quy phạm pháp luật về dự toán ngân sách địa phương, đồng thời HĐND có cơ sở để tổ chức giám sát việc sử dụng ngân sách Nhà nước theo quy định.

Thứ tám, hoàn thiện một số quy của pháp luật về quyết toán NSNN

Một là, quyết toán NSNN phải giải quyết được vấn đề về số liệu ngân sách. Điều đó có nghĩa là phản ánh được đầy đủ số liệu thu, chi ngân sách. Các khoản thu phải được hạch toán và phản ánh đầy đủ khi báo cáo với cơ quan Nhà nước có thẩm quyền. Mức độ đầy đủ của quyết toán NSNN tùy thuộc vào quy định của pháp luật của từng quốc gia. Chẳng hạn như nhiều quốc gia quy định quyết toán NSNN chỉ là việc báo cáo tình hình thực hiện dự toán đã được Quốc hội quyết định (TQ), trong khi đó nhiều quốc gia khác không chỉ yêu cầu báo cáo về việc thực hiện dự toán mà phải báo cáo cả việc thực hiện các nguồn lực khác có quan hệ chặt chẽ với NSNN như các khoản vay nợ để bù đắp thâm hụt ngân sách, các quỹ ngoài ngân sách, các khoản nợ của Chính phủ, các khoản thuế miễn giảm… Một số quốc gia khác lại quy định quyết toán ngân sách phải báo cáo kèm việc quản lý và sử dụng tài sản (Cộng Hòa Liên bang Đức). Nhìn chung đa số các nước quan niệm về mức độ đầy đủ của NSNN là phản ánh được tình hình thu chi quỹ NSNN; các quỹ khác có mối quan hệ chặt chẽ với ngân sách nhà nước như quỹ an sinh xã hội, và bảo trợ xã hội…Việc giải quyết đầy đủ số liệu quyết toán cũng xuất phát từ trách nhiệm giải trình của Chính phủ. Chính phủ sử dụng tiền của những người nộp thuế do vậy về nguyên tắc phải quyết toán để người nộp thuế biết rằng Chính phủ thu trong năm là bao nhiêu, thu của tương lai (thông qua hình thức vay bù đắp thiếu hụt) là bao nhiêu? Các khoản tiền thu được sử dụng vào những việc gì? Hết bao nhiêu? Có phù hợp với mục tiêu phát triển của quốc gia hay không?. Các Nghị sĩ là những người đại diện cho cử tri có trách nhiệm xem xét bản quyết toán NSNN do Chính phủ trình và qua đó giải tỏa trách nhiệm cho Chính phủ thông qua hình thức phê chuẩn quyết toán.

Hai là, quyết toán NSNN phải thể hiện được tính tuân thủ trong việc thu, chi ngân sách. Chính phủ giải trình về quyết toán không chỉ là các vấn đề về số liệu mà còn phải giải trình được việc quản lý thu, chi ngân sách trong niên độ có tuân thủ các quy định của pháp luật cũng như đạt được các yêu cầu mà Quốc hội đã đề ra khi quyết định ngân sách hàng năm. Do vậy khi quyết toán không chỉ báo cáo thu được bao nhiêu? Từ những nguồn nào? Chi dùng vào việc gì? Chi hết bao nhiêu? Mà còn phải giải trình với Quốc hội là các khoản thu, chi đó có được thực hiện trên cơ sở luật định hay không? Có tuân thủ các chế độ, cơ chế quản lý ngân sách hay không. Khi xem xét, phê chuẩn quyết toán Quốc hội  không chỉ xem xét vấn đề về số liệu quyết toán mà còn xem xét khía cạnh tuân thủ pháp luật của việc thực hiện ngân sách.

Ba là, quyết toán NSNN phải báo cáo được tính hiệu lực, hiệu quả của các khoản thu, chi ngân sách. Đây là vấn đề quan trọng bởi nguồn lực của mỗi quốc gia là có hạn do vậy cơ quan quản lý, điều hành nguồn lực quốc gia phải báo cáo và giải trình với Quốc hội là cơ quan đại diện cho dân chúng – những người nộp thuế – rằng các nguồn thu đã được sử dụng đúng mục đích, đạt hiệu quả và đảm bảo tiết kiệm. Các chính sách trong năm ngân sách có phát huy được hiệu lực, hiệu quả hay không?. Liệu các khoản thu, chi ngân sách có đạt được mục tiêu đề ra hay không? Có đảm bảo hiệu quả trong việc quản lý, sử dụng ngân sách hay không? Đây là vấn đề đặt ra mà khi quyết toán NSNN phải thực hiện. Thông qua việc đánh giá tính hiệu lực, hiệu quả có thể biết được việc phân bổ ngân sách có hợp lý hay không, có đảm bảo nguồn lực cho việc thực thi chính sách một cách tốt nhất hay không. Chẳng hạn, khi Quốc hội quyết định dự toán ngân sách đã dành 200 tỷ đồng để thực hiện cải cách hành chính và tinh giản biên chế với những mục tiêu cụ thể đặt ra. Khi quyết toán, Chính phủ không chỉ phải giải trình sử dụng hết bao nhiêu trong số tiền mà Quốc hội đã dành cho việc tinh giản biên chế mà còn phải giải trình trước Quốc hội rằng việc chi tiêu đã được tuân thủ theo quy định của pháp luật về ngân sách và phải giải trình với Quốc hội rằng, số tiền trên có đạt được mục tiêu đề ra hay không? Có đảm bảo được hiệu quả thực hiện cải cách hành chính, tinh giản biên chế hay không? Và qua đó cũng có thể thấy rằng với số tiền ấy không đủ mức để thực hiện việc tinh giản biên chế mà phải chi ở mức cao hơn hoặc ngược lại chỉ cần sử dụng ít hơn mức được giao vẫn đảm bảo thực hiện được mục tiêu đề ra.


[1] Đổi mới ngân sách nhà nước – Tào Hữu Phùng, Nguyễn Công Nghiệp – NXB thống kê -Hà nội 1992, tr. 189.

[2] Lao Động số 84 Ngày 15/04/2010 Cập nhật: 9:01 AM, 15/04/2010

[3] Lan Nhi -Thời báo kinh tế Sài gòn -Thứ Bảy,  5/6/2010,

[4] Mạnh Quân Báo Sài Gòn Tiếp Thị số ra ngày 8.2.2010.

[5] http://www.tienphong.vn/Kinh-Te/500165/Boi-chi-ngan-sach-2009-la-bao-nhieu.html

Nguồn: Đề tài “Nghiên cứu Pháp luật về Tài chinh công Việt Nam”, Đại học Luật Hà Nội, TS.Phạm Thị Giang Thu (chủ nhiệm), Hà Nội, 2011, tr.101-128

Advertisements