ThS.TRẦN VŨ HẢI

ĐH LUẬT HÀ NỘI

Theo dự toán ngân sách năm 2012 đang được thực hiện, chỉ có 13 tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương trên tổng số 63 tỉnh, thành là có nguồn thu điều tiết về ngân sách trung ương[1]. Tuy nhiên, số lượng các tỉnh, thành phố tự cân đối được mới chỉ chiếm 20,6% cho thấy có gì đó không đạt như mong đợi của các nhà làm luật trong việc phân chia nguồn lực ngân sách giữa trung ương và địa phương khi ban hành Luật Ngân sách nhà nước năm 2002, dẫn đến khó khăn trong công tác quản lý ngân sách và thực hiện các chính sách kinh tế vĩ mô của nhà nước. So với mức điều tiết của giai đoạn ổn định ngân sách trước đó, thì phần ngân sách để lại cho địa phương của 13 tỉnh, thành phố nói trên hầu hết được giảm xuống, cho thấy sự khác biệt ngày càng lớn giữa nhóm địa phương này và các địa phương còn lại. Vậy đâu là những nguyên nhân cơ bản của tình trạng này và làm thế nào để ngân sách được phân bổ đồng đều hơn, tránh hiện tượng có quá nhiều địa phương không thể tự cân đối thu, chi như hiện nay?

Bài viết này tập trung phân tích về thực tiễn áp dụng pháp luật trong phân cấp quản lý ngân sách nhà nước theo quy định của Luật Ngân sách nhà nước năm 2002 và các văn bản hướng dẫn thi hành, thông qua việc đánh giá những bất cập khi áp dụng pháp luật hiện hành để từ đó đề xuất một số giải pháp hoàn thiện về chính sách và pháp luật, góp phần tăng cường hiệu quả quản lý ngân sách nhà nước trong thời gian tới.

1. Thực tiễn áp dụng pháp luật về phân cấp quản lý ngân sách nhà nước ở Việt Nam hiện nay

a) Về nguyên tắc phân chia thẩm quyền thu, chi ngân sách nhà nước

Luật Ngân sách Nhà nước năm 2002 đã quy định về nguyên tắc với bốn nội dung rất rõ: một là, ngân sách trung ương và ngân sách mỗi cấp chính quyền địa phương được phân cấp nguồn thu và nhiệm vụ chi cụ thể; hai là, ngân sách trung ương giữ vai trò chủ đạo, bảo đảm thực hiện các nhiệm vụ chiến lược, quan trọng của quốc gia và hỗ trợ những địa phương chưa cân đối được thu, chi ngân sách; ba là, ngân sách địa phương được phân cấp nguồn thu bảo đảm chủ động trong thực hiện những nhiệm vụ được giao; tăng cường nguồn lực cho ngân sách xã; và bốn là, việc điều tiết nguồn thu sẽ được đảm bảo trong thời kỳ ổn định (từ 3 đến 5 năm)[2].

Tuy nhiên, khi thực hiện nguyên tắc phân chia thẩm quyền thu, chi ngân sách trên thực tế đã nảy sinh một số bất cập sau đây:

- Một là, vai trò chủ đạo của ngân sách trung ương trong những năm qua vẫn được giữ nguyên, thậm chí còn tăng cường vì nguồn thu qua các năm tăng lên khá nhanh, nhưng tính chủ động của ngân sách địa phương vẫn không được cải thiện. Số tỉnh, thành có khả năng tự cân đối ngân sách mà không cần sự hỗ trợ của ngân sách trung ương không tăng lên bao nhiêu so với thời điểm trước khi thực hiện Luật Ngân sách Nhà nước năm 2002. Bên cạnh đó, việc trao quyền chủ động quá lớn cho Hội đồng nhân dân tỉnh ở địa phương đã làm ảnh hưởng đến vai trò của ngân sách cấp huyện và xã. Việc các địa phương tự phân chia nguồn thu và nhiệm vụ chi đã dẫn đến tình trạng tùy tiện, thiếu thống nhất nhưng chưa chắc vấn đề bình đẳng giữa các vùng đã được giải quyết tốt hơn[3]. Trên thực tế, có thể nhận thấy việc phân chia nguồn thu giữa các cấp ngân sách ở địa phương là hết sức phức tạp, do nguồn thu của các địa phương là khác nhau, đồng thời do quan điểm khác nhau của Hội đồng nhân dân tỉnh của từng địa phương. Ví dụ: có địa phương thực hiện việc phân chia giữa tỉnh, huyện, xã theo từng khoản thu, nhưng có địa phương lại điều tiết tổng thể trên tổng số thu phân chia giữa các cấp ngân sách ở địa phương tương tự như giữa trung ương và địa phương. Ở nhiều địa phương, số thu của ngân sách cấp huyện và xã được hưởng là rất ít (nhưng có thể nhiều về số loại thu), mà số thu chủ yếu được tập trung vào ngân sách cấp tỉnh, sau đó căn cứ vào nhu cầu mà được bổ sung trở lại cho địa phương[4]. Cách làm này có vẻ “giản tiện”, tăng cường được khả năng điều tiết của ngân sách cấp tỉnh nhưng đã “triệt tiêu” khả năng tự cân đối của ngân sách cấp huyện và xã.

- Hai là, theo quy định của Luật Ngân sách Nhà nước năm 2002, phân định nhiệm vụ chi giữa ngân sách trung ương và địa phương là tương đối rõ, nhưng giữa các cấp ngân sách ở địa phương thì không được quy định cụ thể mà chỉ quy định chung đối với ngân sách địa phương, còn cụ thể sẽ do Hội đồng nhân dân tỉnh quy định[5]. Do đó, các nhiệm vụ chi hiện nay giữa các cấp ngân sách địa phương thường có sự trùng lắp giữa các cấp ngân sách, đặc biệt là các khoản chi có tính chất sự nghiệp, dẫn đến việc phân bổ nguồn lực dành cho các nhiệm vụ chi không giống nhau tùy theo quan điểm của từng địa phương. Trên thực tế có nhiều địa phương quy định về nội dung này hết sức chung chung, nên rất khó xác định thực chất thuộc nhiệm vụ của ngân sách cấp nào. Ví dụ: nếu trên địa bàn xã X xảy ra dịch cúm gia cầm, chi phí công tác dập dịch sẽ lấy từ nguồn dự phòng của xã hay huyện hay tỉnh? Thông thường ngân sách cấp thấp nhất phải thực hiện chi trước tiên, các cấp trên chỉ giữ vai trò “hỗ trợ” (tức là có thể bổ sung ở một mức tùy ý theo quan điểm của cấp hỗ trợ), nhưng xét kỹ thì cũng hoàn toàn thuộc nhiệm vụ chi của ngân sách cấp huyện và cấp tỉnh vì cấp xã nằm trong phạm vi quản lý của cấp huyện và cấp tỉnh. Do vậy, vai trò của các cấp này là cần phải cùng với cấp xã phân chia nguồn lực để chi, chứ không phải chỉ là “hỗ trợ” như hiện nay.

- Ba là, tính lồng ghép ngân sách ở địa phương mặc dù có những ưu điểm, nhưng nhược điểm cũng rất lớn và ngày càng cản trở khả năng tự chủ của các cấp ngân sách, đặc biệt là cấp huyện và cấp xã. Hiện nay, cùng với tính lồng ghép ngân sách đồng thời lại trao quyền chủ động cho chính quyền cấp tỉnh nên vai trò của ngân sách huyện và xã ngày càng mờ nhạt, thậm chí hầu hết các cấp huyện và xã đều không thể tự cân đối được giữa nguồn thu được hưởng trên địa bàn với tổng nhiệm vụ chi. Các nguồn thu được hưởng trên địa bàn huyện và xã thường không nhiều, nếu bị điều tiết lớn về cấp tỉnh thì đương nhiên phần thu còn lại sẽ rất hạn chế, trong khi đó quyền phân bổ nhiệm vụ chi lại do chính quyền cấp tỉnh quyết định. Qua thực tế cho thấy ở một số địa phương, Hội đồng nhân dân tỉnh đã quy định nhiệm vụ chi cho cấp huyện và cấp xã khá “nặng nề”, không tương xứng với khả năng thu tự cân đối của các cấp ngân sách này, dẫn đến để đảm bảo nhiệm vụ chi sẽ cần phải thường xuyên lệ thuộc vào sự hỗ trợ của ngân sách cấp trên. Ví dụ: có địa phương đã quy định cấp xã phải có trách nhiệm dành nguồn chi đầu tư phát triển để hỗ trợ các công trình cơ sở hạ tầng do tỉnh và huyện đầu tư (những công trình này không do cấp xã quản lý, vì trường hợp do cấp xã quản lý lại nằm ở nhiệm vụ chi thường xuyên của xã)[6].

b) Về định mức phân bổ nguồn thu và nhiệm vụ chi

Về định mức phân bổ nguồn thu và nhiệm vụ chi của các cấp ngân sách hiện nay cũng tồn tại nhiều bất cập mà cụ thể ở một số nội dung sau:

- Một là, trong việc xây dựng dự toán thu và chi hiện nay, chủ yếu vẫn được thực hiện trên cơ chế “thương lượng” mà vẫn còn thiếu các căn cứ số liệu chính xác, cụ thể từ thực tiễn. Ví dụ: việc xây dựng ngân sách tỉnh sẽ là sự thương lượng (mà Luật Ngân sách Nhà nước gọi là “làm việc”) giữa đại diện UBND cấp tỉnh (mà trực tiếp là Sở Tài chính) với Bộ Tài chính (cùng với Tổng Cục thuế); ở ngân sách cấp huyện là giữa UBND cấp huyện với Sở Tài chính và Cục Thuế tỉnh… Trên thực tế, các địa phương thường có khuynh hướng xây dựng dự toán giảm định mức thu, tăng mức chi để có mức bổ sung dồi dào hơn (vì mức điều tiết là cố định nhưng mức bổ sung lại linh hoạt hàng năm), thậm chí là che giấu nguồn thu khi lập dự toán và quyết toán ngân sách[7]. Vì thiếu những công cụ định lượng khi xây dựng dự toán, nên thường xuyên xảy ra tình trạng có vẻ rất vô lý: đó là ngân sách địa phương khi quyết toán cuối năm thường vượt thu, thậm chí là vượt thu với tỷ lệ cao[8], trong khi đó ngân sách trung ương thì luôn bội chi lớn để bù đắp cho các địa phương thông qua chi bổ sung được quyết định từ đầu năm ngân sách. Theo quy định hiện hành thì mức vượt thu sẽ đem lại nhiều lợi ích cho địa phương, ngoài phần ngân sách địa phương được hưởng thì lại còn được thưởng vượt thu từ số thu vượt cho ngân sách trung ương[9].

Ở một khía cạnh khác, Bộ Tài chính và Tổng Cục thuế đôi khi lại dựa vào các thông tin đại chúng để áp đặt mức thu cho địa phương nhưng trên thực tế lại không đạt như vậy. Ví dụ: một doanh nghiệp lớn có thể thông báo kế hoạch lợi nhuận của mình khá cao, dẫn đến nguồn thu từ thuế thu nhập doanh nghiệp cũng cao, tuy nhiên, những thông tin này chưa chắc đã đúng sự thật mà chỉ có tính chất “quảng cáo”, nhưng một số trường hợp lại được cơ quan thuế sử dụng để xây dựng định mức thu thuế thu nhập doanh nghiệp cho ngân sách. Mặt khác, lại có nhiều trường hợp dự toán nộp ngân sách của các doanh nghiệp cung cấp cho cơ quan thuế thường không phản ánh đúng năng lực nộp ngân sách năm sau của đơn vị nhằm để lấy thành tích vượt chỉ tiêu nộp ngân sách[10].

- Hai là, mặc dù đã có định mức phân bổ chi thường xuyên do Thủ tướng Chính phủ quyết định hàng năm, nhưng trên thực tế, có địa phương đã lạm dụng quyền của mình để quyết định phân bổ cho các đơn vị ở mức thấp hơn. Ví dụ: kinh phí dành cho sự nghiệp giáo dục theo Quyết định số 59/2010/QĐ-TTg ban hành định mức phân bổ dự toán chi thường xuyên ngân sách nhà nước áp dụng cho năm ngân sách 2011 thì ở khu vực đồng bằng, định mức phân bổ cho một đầu người trong độ tuổi đi học là 1.460.800/người/năm. Ví dụ tại một địa phương mà người viết có tham gia thực tế: Một trường trung học cơ sở với quy mô 500 học sinh chỉ được phân bổ kinh phí hoạt động thường xuyên khoảng 50 triệu đồng/năm, do đó nhà trường không thể đảm bảo việc đầu tư tốt vào hoạt động giảng dạy và các hoạt động chuyên môn khác, đồng thời có thể dễ dẫn đến những vi phạm từ công tác thu chi các nguồn kinh phí xã hội hóa.

Ở một góc độ khác, việc phân bổ kinh phí hoạt động thường xuyên theo dân số cũng bộc lộ một số bất cập như thực trạng những địa phương có thu nhập bình quân trên đầu người cao, lại thường có dân số đông, từ đó có số thu phân bổ cho hoạt động sự nghiệp cũng tăng cao, nhưng trên thực tế lại không sử dụng hết, đặc biệt là đối với giáo dục và y tế, trong khi đó hai lĩnh vực này ở những địa bàn còn nghèo lại đang rất cần tăng thêm kinh phí, nhưng vì số dân ít nên đương nhiên kinh phí cũng được phân bổ ít tương ứng. Tuy nhiên, một số thành phố lớn như Hà Nội hoặc Thành phố Hồ Chí Minh, tuy thu nhập bình quân đầu người thuộc diện cao nhất nước, nhưng người dân thuộc diện tạm trú không đăng ký lại rất đông, không có căn cứ để được phân bổ thêm kinh phí theo thực tế mà chỉ được thêm theo dạng “khoán”, nên áp lực chi đối với sự nghiệp giao thông, y tế và giáo dục lại rất lớn[11].

- Ba là, về phương thức cũng như số chi bổ sung từ ngân sách cấp trên hiện nay cũng chưa đảm bảo sự minh bạch. Hiện nay theo quy định của Luật Ngân sách Nhà nước, việc bổ sung kinh phí từ ngân sách cấp trên xuống ngân sách cấp dưới được thực hiện dưới hai hình thức là bổ sung cân đối và bổ sung có mục tiêu. Ngoài việc xác định số bổ sung cân đối thiếu căn cứ cụ thể như đã phân tích ở trên, thì các quyết định bổ sung có mục tiêu lại còn thiếu minh bạch hơn. Ngoài những nội dung bổ sung có mục tiêu theo các chương trình quốc gia được ghi nhận trong dự toán ngân sách hàng năm hay bổ sung nhằm giải quyết khắc phục hậu quả thiên tai, thì nhiều trường hợp việc bổ sung là dành riêng cho các công trình văn hóa xã hội hay cơ sở hạ tầng của một số địa phương đã chứng minh rằng phương thức “xin-cho” vẫn còn hiện hữu mà chưa được ngăn chặn hiệu quả. Thậm chí, chính sách thiếu minh bạch này còn được quy định khá rõ về cái gọi là “nguồn thu để lại” như sau: “Riêng các địa phương có tỷ lệ điều tiết về ngân sách địa phương giảm lớn so với giai đoạn 2007 – 2010 sẽ được để lại nguồn thu theo khả năng cân đối của ngân sách trung ương để các địa phương có thêm nguồn lực thực hiện các nhiệm vụ chi các chương trình mục tiêu quốc gia, các chế độ chính sách do Trung ương ban hành và các công trình quan trọng trên địa bàn…”[12]

- Bốn là, về nguyên tắc quản lý ngân sách thì nhiệm vụ chi thuộc ngân sách cấp nào do ngân sách cấp đó bảo đảm tức là cấp nào quyết định chi thì cấp đó phải đảm bảo cân đối được nguồn vốn để thực hiện nhiệm vụ chi đó, tuy nhiên hiện nay thực tế đang nảy sinh ra nhiều bất cập. Một mặt, các địa phương ngày càng gia tăng các nội dung chi đầu tư cơ sở hạ tầng, thông qua việc sử dụng tối đa quyền huy động vốn theo Điều 8 Luật Ngân sách Nhà nước mặc dù trên thực tế chưa thật sự cần thiết[13], hoặc thậm chí còn sẵn sàng đề xuất việc xin được ứng kinh phí ngân sách của năm sau để sử dụng cho năm trước[14]. Tại sao các địa phương lại nhiệt tình đến thế? Câu trả lời là: ngân sách địa phương về nguyên tắc luôn được cân đối bằng nguồn thu bổ sung của ngân sách trung ương, nên việc vay nợ sẽ có ngân sách trung ương chịu trách nhiệm, đặc biệt đối với các công trình được coi là phục vụ lợi ích cộng đồng, không có khả năng thu hồi vốn thì lại càng dễ thực hiện vì dễ thuyết minh với cơ quan quản lý cấp trên. Nhưng mặt khác, thực tế là hiện nay có nhiều khoản chi do Quốc hội, Chính phủ quyết định nhưng lại sử dụng nguồn lực của địa phương hoặc trường hợp cấp tỉnh ban hành kế hoạch chi nhưng lại yêu cầu cấp huyện và xã thu xếp kinh phí để thực hiện. Điều này làm cho ngân sách cấp dưới bị phá vỡ sự cân đối, đồng thời gặp khó khăn trong thu xếp nguồn vốn để đảm bảo thực hiện đúng chính sách.

c) Về phân cấp một số nguồn thu cụ thể của các cấp ngân sách

Việc phân định nguồn thu giữa các cấp ngân sách thường được xác định dựa trên vai trò của cấp ngân sách, cũng như thẩm quyền quản lý của chính quyền cấp đó. Nói một cách ngắn gọn thì ngân sách cấp trên được thu nhiều, tập trung hơn so với ngân sách cấp dưới, đồng thời cũng phải chi nhiều hơn và đảm bảo vai trò điều tiết. Bên cạnh đó nguồn thu gắn với hoạt động quản lý nhà nước của cấp nào thì cấp đó được hưởng toàn bộ hoặc một phần. Luật Ngân sách nhà nước còn chú trọng đến khả năng cân đối của ngân sách cấp xã vì cấp ngân sách này có số thu ít nhất nhưng thẩm quyền quản lý lại khá rộng.

Về lý thuyết là như vậy, nhưng trên thực tế, việc phân cấp nguồn thu ngoài những bất cập về nguyên tắc như đã nêu ở trên thì đối với một số nguồn thu cụ thể còn có những bất cập sau đây:

- Một là, quy định để lại tối thiểu 70% một số khoản thu thu cho ngân sách xã, thị trấn còn chưa phù hợp đối với hầu hết các địa phương.

Hiện nay theo quy định của Thông tư 59/2003/TT-BTC thì ngân sách xã, thị trấn được hưởng tối thiểu 70% đối với các khoản thu gồm: thuế chuyển quyền sử dụng đất (nay là thuế thu nhập cá nhân hoặc thuế thu nhập doanh nghiệp đối với việc chuyển quyền sử dụng đất); thuế nhà, đất (nay là thuế sử dụng đất phi nông nghiệp); thuế môn bài thu từ cá nhân, hộ kinh doanh; thuế sử dụng đất nông nghiệp thu từ hộ gia đình và lệ phí trước bạ nhà, đất. Quy định này nhằm đảm bảo nguồn thu cho ngân sách xã và thị trấn vì những nơi này nguồn thu thường thấp hơn so với đơn vị hành chính tương đương là phường, trong khi đó nhiệm vụ chi thường nặng nề hơn. Tuy nhiên, hiện nay ở nhiều địa phương, mức độ chênh lệch về khả năng động viên ngân sách giữa xã và thị trấn, thậm chí giữa các xã với nhau là rất khác biệt. Ở thị trấn và một số xã có điều kiện phát triển kinh tế tốt hơn, nhiều doanh nghiệp và hộ kinh doanh thì việc để lại 70% các nguồn thu trên là quá nhiều so với nhiệm vụ chi, trong khi đó ở những xã khác thì mặc dù để lại đến 100% vẫn không đủ. Chính vì có quy định “cứng” là để lại tối thiểu 70% cho ngân sách xã, thị trấn nên khả năng điều tiết của ngân sách tỉnh và huyện đối với các xã, thị trấn bị ảnh hưởng rất nhiều.

- Hai là, việc quy định nguồn thu từ đấu giá quyền sử dụng đất là nguồn thu 100% của ngân sách địa phương đã tạo điều kiện cho một số ít địa phương được hưởng lợi.

Hiện nay theo quy định, tất cả các khoản thu liên quan đến đất đai đều thuộc nguồn thu 100% của ngân sách địa phương. Tuy nhiên, thị trường bất động sản lại rất khác biệt giữa các địa phương. Theo chính sách về đất đai hiện hành thì đất đai là nguồn tài nguyên quý giá thuộc sở hữu toàn dân, do nhà nước là chủ sở hữu, do đó nguồn thu từ đất đai cần được điều tiết chung cho cả nước chứ không nên dành riêng cho địa phương vì giá trị của chúng rất khác nhau giữa các địa phương. Ở một số địa phương như Hà Nội, Thành phố Hồ Chí Minh hay Đà Nẵng, nguồn thu từ đất, đặc biệt là từ đấu giá quyền sử dụng đất là khá lớn, trong khi đó những địa phương khác thì ngược lại. Nếu tiếp tục để nguồn thu này là nguồn thu 100% của ngân sách địa phương, thì chỉ có một số ít các tỉnh, thành phố được hưởng lợi một cách tự nhiên, trong khi ngân sách trung ương không thể điều tiết được một phần nguồn lợi này cho những địa phương khác. Mặt khác, vì được hưởng lợi tự nhiên nên càng khuyến khích các địa phương này tiếp tục đẩy mạnh đấu giá đất, mở rộng các dự án bất chấp hiệu quả, thậm chí sẵn sàng đấu giá với mức giá thấp hơn so với mặt bằng chung của thị trường bất động sản để nhanh chóng có nguồn vốn đầu tư[15], dẫn đến lãng phí nguồn tài nguyên đất đai.

- Ba là, nguồn thu từ hoạt động xổ số kiến thiết còn chưa được phản ánh đầy đủ vào ngân sách.

Nguồn thu từ hoạt động xổ số kiến thiết là nguồn thu của địa phương, nhưng việc phản ánh nguồn thu này vào ngân sách là hết sức khác nhau giữa các địa phương. Hầu hết các địa phương hoạt động xổ số kiến thiết được thực hiện thông qua mô hình công ty, do đó về mặt pháp lý, với tư cách doanh nghiệp thì họ chỉ phải nộp các loại thuế theo quy định như thuế thu nhập doanh nghiệp, thuế tiêu thụ đặc biệt… Bên cạnh đó một số địa phương còn để công ty sử dụng ngay thu nhập từ hoạt động kinh doanh xổ số kiến thiết vào việc xây dựng các công trình an sinh xã hội mà không phản ánh qua ngân sách thành nguồn thu và nhiệm vụ chi, như vậy là đã vi phạm pháp luật ngân sách.

- Bốn là, quy định về thuế thu nhập doanh nghiệp của các đơn vị hạch toán toàn ngành là nguồn thu 100% của ngân sách trung ương là chưa phù hợp.

Hiện nay theo quy định thì thuế thu nhập từ các hoạt động kinh doanh chính của các đơn vị hạch toán toàn ngành là nguồn thu 100% của ngân sách trung ương[16]. Điều này được lý giải là để nhằm đảm bảo khả năng điều tiết của ngân sách trung ương vì nguồn thu này về lý thuyết là rất lớn, thêm nữa do hạch toán toàn ngành nên rất khó xác định mức thu nhập phát sinh ở từng địa phương. Tuy nhiên, quy định này đến nay là không phù hợp vì hiện nay hầu hết các doanh nghiệp này đều chuyển sang hình thức công ty cổ phần chứ không hoạt động theo mô hình doanh nghiệp nhà nước như trước đây nên cần bình đẳng với các loại hình doanh nghiệp khác. Ở hầu hết những doanh nghiệp nêu trên, các công ty thành viên ở các địa phương đều có tư cách pháp nhân nên hoàn toàn có thể hạch toán được chi phí. Theo cách tiếp cận hiện nay của Luật Thuế thu nhập doanh nghiệp, nếu một doanh nghiệp hoạt động ở nhiều tỉnh, thành phố khác nhau thì nguồn thuế thu nhập cần được phân chia cho các địa phương này dựa trên chi phí phát sinh, vì các doanh nghiệp đã sử dụng hạ tầng, nhân công của địa phương nên có trách nhiệm đóng góp cho địa phương. Do đó, thuế thu nhập doanh nghiệp của những doanh nghiệp nếu hoạt động ở nhiều địa phương thì cần được phân chia giữa trung ương và địa phương, chứ không nên dành cho trung ương 100% như hiện nay, như vậy mới tăng cường được nguồn thu cho ngân sách địa phương.

2. Một số đề xuất nhằm hoàn thiện chính sách và pháp luật về phân cấp quản lý ngân sách nhà nước

a) Một số đề xuất về chính sách

Thứ nhất, cần tăng cường công tác dự báo và đánh giá các mục tiêu dài hạn trong quá trình hoạch định ngân sách. Công tác dự báo cần phải chính xác thông qua việc đẩy mạnh triển khai minh bạch thông tin và tăng cường công tác thống kê. Bên cạnh đó, cũng cần xây dựng những quy định nhằm xác định trách nhiệm của các cơ quan, đơn vị soạn lập ngân sách khi đưa ra các định mức thu, chi không sát thực tế, đặc biệt việc không sát thực tế đó nhằm mục đích có lợi riêng cho địa phương mình.

Thứ hai, cần kiên định chủ trương tăng cường tính tự chủ của ngân sách địa phương bằng cách tăng dần các nguồn thu cho địa phương. Thực tiễn phân cấp ngân sách ở nhiều quốc gia, đặc biệt là những nước phát triển cho thấy, việc phi tập trung hóa bằng cách tăng cường khả năng thu và chi cho ngân sách cấp dưới đem lại nhiều hiệu quả tích cực và hoàn toàn không làm xói mòn sự ổn định của ngân sách[17]. Với mô hình thiết kế các nguồn thu như hiện nay, thực tế đã cho thấy hầu hết các địa phương không thể tự cân đối được, điều đó cho thấy cần có những khảo sát, đánh giá cụ thể để đưa ra phương thức mới hoặc cơ cấu lại các nguồn thu sao cho trong từ 5 đến 10 năm tới sẽ có từ 50% đến 60% số tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương có thể cân đối được nguồn thu đáp ứng nhiệm vụ chi.

Thứ ba, cần nghiên cứu bãi bỏ mô hình ngân sách địa phương lồng ghép hiện nay vì mô hình này thường dẫn đến việc lạm quyền của cấp trên trong việc điều hành ngân sách. Trong trường hợp giữ lại mô hình này thì cần được tiếp tục hoàn thiện bằng việc tăng cường nguồn thu cho ngân sách huyện và xã cũng như đề ra các nguyên tắc nhằm phân định rõ ràng nguồn thu và nhiệm vụ chi của các cấp ngân sách địa phương.

Thứ tư, cần tăng cường công tác giám sát và hướng dẫn của cơ quan tài chính cấp trên đối với quá trình ngân sách nhà nước nói chung trong đó đặc biệt là ngân sách địa phương nhằm đảm bảo phát huy được ý nghĩa của việc phân cấp ngân sách, đồng thời cần tăng cường nội dung và chất lượng kiểm toán nhà nước đối với ngân sách cấp huyện và xã[18].

b) Một số đề xuất sửa đổi, bổ sung các quy định pháp luật

Thứ nhất, Bộ Tài chính cần ban hành hướng dẫn cụ thể về nguyên tắc, cách thức phân định nguồn thu và nhiệm vụ chi giữa các cấp ngân sách địa phương nhằm đảm bảo có sự thống nhất trong phân bổ nguồn thu, nhiệm vụ chi tại địa phương để hạn chế tình trạng tùy tiện phân chia như hiện nay, từ đó tăng cường ý nghĩa phân cấp ngân sách và khả năng tự cân đối cho ngân sách cấp huyện và xã.

Thứ hai, cần quy định cụ thể hơn nữa về những yêu cầu và căn cứ trong quá trình xây dựng dự toán nhằm đảm bảo dự toán sát với thực tế. Cần xác định trách nhiệm của người đứng đầu địa phương và cơ quan chuyên môn trong việc để xảy ra tình trạng dự toán và thực tế khác nhau quá xa, ví dụ như vượt thu trên 30% hoặc cố ý bỏ sót nguồn thu thì cần phải bị xem xét trách nhiệm. Bên cạnh việc quy định thưởng vượt thu thì cũng cần bổ sung quy định là nếu địa phương vượt thu lớn hơn bao nhiêu phần trăm so với dự toán thì phần số vượt thu cao hơn mức phần trăm này phải được hoàn trả cho ngân sách trung ương để bù cho số thu bổ sung từ ngân sách trung ương trong năm đó. Như vậy mới “triệt tiêu” được động lực để dành nguồn thu của địa phương và góp phần giảm bội chi cho ngân sách trung ương.

Thứ ba, cần xác định rõ nguyên tắc bổ sung có mục tiêu của ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới: bổ sung trong trường hợp nào? Do ai quyết định? Có cần được sự phê chuẩn của Hội đồng nhân dân để bổ sung vào dự toán hay không? Thêm nữa, cần dứt khoát chấm dứt tình trạng còn các khoản thu “để lại” như hiện nay, vì điều đó không những không đảm bảo tính minh bạch, mà còn trao quyền cho Bộ Tài chính quyết định định mức bổ sung, mà đúng ra phải thuộc thẩm quyền của Quốc hội hoặc của Thủ tướng Chính phủ (trong những trường hợp đột xuất).

Thứ tư, cần bổ sung quy định về tăng thêm các nhiệm vụ chi theo hướng nếu phân công thêm các nhiệm vụ chi thì cần phải được đánh giá thận trọng về nguồn thu nhằm đảm bảo nguyên tắc thêm nhiệm vụ thì phải thêm nguồn thu để tránh tình trạng co kéo ngân sách làm giảm sút hiệu quả chi tiêu công.

Thứ năm, cần sửa đổi quy định về mức để lại tối thiểu 70% một số nguồn thu cho ngân sách xã, thị trấn theo hướng: đối với các xã, thị trấn có khả năng đảm bảo cân đối thu, chi thì Hội đồng nhân dân tỉnh có quyền điều chỉnh giảm tỷ lệ xuống dưới 70% cho phù hợp.

Thứ sáu, cần quy định nguồn thu từ đấu giá đất là nguồn thu phân chia giữa ngân sách trung ương và ngân sách địa phương để đảm bảo điều tiết nguồn lực từ đất đai một cách hài hòa giữa các địa phương. Việc trung ương điều tiết nguồn thu về đất cũng không làm ảnh hưởng gì đến những địa phương còn lại vì hầu hết họ đều có tỷ lệ điều tiết các nguồn thu phân chia là 100%.

Thứ bảy, Bộ Tài chính cần ban hành quy định rõ về nguồn thu từ hoạt động xổ số kiến thiết là như thế nào, bao gồm những khoản thu gì? Đồng thời quy định cụ thể nguyên tắc hạch toán nguồn thu xổ số kiến thiết vào ngân sách nhà nước theo đúng quy định, cùng như nguyên tắc sử dụng nguồn thu từ xổ số kiến thiết.

Thứ tám, cần phân hóa các doanh nghiệp hạch toán toàn ngành thành 2 nhóm: một nhóm số ít các đơn vị không liên quan quá nhiều đến các địa phương hoặc có số thuế thu nhập doanh nghiệp không lớn thì nguồn thu thuế thu nhập doanh nghiệp sẽ thuộc nguồn thu 100% của ngân sách trung ương (ví dụ như hàng không, bảo hiểm, đường sắt), còn các đơn vị còn lại có liên quan mật thiết đến địa phương (như bưu chính viễn thông, ngân hàng, điện lực) thì thuế thu nhập là nguồn thu phân chia giữa trung ương và địa phương. Có như vậy ngân sách của địa phương mới giảm sự lệ thuộc vào nguồn bổ sung của trung ương./.

 
Nguồn: Tạp chí Luật học, số tháng 3/2013

Chú thích:

[1] Tỷ lệ để lại dành cho những địa phương này cụ thể như sau: Hà Nội (42%), Hải Phòng (88%), Quảng Ninh (70%), Vĩnh Phúc (60%), Bắc Ninh (93%), Đà Nẵng (85%), Quảng Ngãi (61%); Khánh Hòa (77%); Thành phố Hồ Chí Minh (23%); Đồng Nai (51%), Bình Dương (40%); Bà Rịa – Vũng Tàu (44%); Cần Thơ (91%). Các tỉnh còn lại đều được để lại 100% nguồn thu phân chia.

[2] Xem: Điều 4 Luật Ngân sách nhà nước năm 2002

[3] TS.Bùi Đường Nghiêu (2006) chủ biên, Điều hòa ngân sách giữa trung ương và địa phương, Nxb.Chính trị quốc gia, Hà Nội, tr. 125 – 127

[4] Thông tin được lấy từ các Nghị quyết phân cấp nguồn thu và nhiệm vụ chi của một số tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương từ năm 2010 đến 2012.

[5] Luật Ngân sách nhà nước, Điều 31 và Điều 33

[6] Xem thêm: Nghị quyết số 167/2010/NQ-HĐND ngày 8/12/2010 của HĐND tỉnh Thanh Hóa về phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi và tỷ lệ phần trăm (%) phân chia các khoản thu giữa các cấp ngân sách giai đoạn 2011 – 2015.

[7] Nguyễn Minh Thắng (2010), “Nguy cơ tham nhũng, lãng phí trong quản lý, sử dụng ngân sách, tài sản nhà nước”, Tạp chí Kiểm toán, số 10 năm 2010, tr.45

[8] VD: thu nội địa năm 2006 vượt 10,2% dự toán giao; năm 2007 vượt 20,5%; năm 2008 vượt 26,8%; năm 2009 vượt 15,7%. Tham khảo từ tham luận của Tổng Cục Thuế (2010): “Lập dự toán thu nội địa: Kết quả thực hiện, những vấn đề đặt ra và định hướng hoàn thiện”, Hội thảo: "Lập, thẩm tra và quyết định dự toán thu NSNN: Đề xuất và kiến nghị sửa đổi", Uỷ ban Tài chính Ngân sách Quốc hội, ngày 26/7/2010

[9] Luật Ngân sách nhà nước, Điều 59 khoản 5

[10] Đào Chuẩn (2010), “Một số vấn đề trong lập, thẩm tra và quyết định dự toán thu ngân sách địa phương”, Hội thảo: "Lập, thẩm tra và quyết định dự toán thu NSNN: Đề xuất và kiến nghị sửa đổi", Uỷ ban Tài chính Ngân sách Quốc hội, ngày 26/7/2010

[11] Tham khảo thêm: Quyết định 59/2010/QĐ-TTg về việc ban hành định mức phân bổ dự toán chi thường xuyên ngân sách nhà nước áp dụng cho năm ngân sách 2011

[12] Quyết định 59/2010/QĐ-TTg đã dẫn

[13] TS.Cao Tấn Khổng (2009), “Quản lý và sử dụng có hiệu quả vốn vay đầu tư xây dựng ở các địa phương”, Tạp chí Kiểm toán số 5 (102), tháng 5/2009, tr.7

[14] Xem thêm Thông tư 162/2012/TT-BTC ngày 3/10/2012 của Bộ Tài chính quy định về tạm ứng vốn Kho bạc Nhà nước. Việc ra đời Thông tư này được xem như là để có công cụ pháp lý quản lý một cách chính thức thực tế đã diễn ra từ lâu.

[15] Có thể tham khảo thêm thông tin trên phương tiện thông tin đại chúng về kết luận của Thanh tra Chính phủ đối với sai phạm của UBND Thành phố Đà Nẵng trong quản lý đất đai, theo đó một trong những sai phạm là UBND Thành phố Đà Nẵng đã xác định giá đất thấp hơn bảng giá đất của chính UBND Thành phố này ban hành hàng năm để giao đất cho nhà đầu tư đối với một số dự án. Nguồn: vnexpress.net, ngày 17/1/2013.

[16] Như Tập đoàn Dầu khí quốc gia Việt Nam, Tổng công ty Điện lực Việt Nam, Ngân hàng Công thương Việt Nam, Ngân hàng Nông nghiệp và Phát triển nông thôn Việt Nam, Ngân hàng Ngoại thương Việt Nam, Ngân hàng Đầu tư và Phát triển Việt Nam; Hãng Hàng không Quốc gia Việt Nam; Tổng công ty Bưu chính viễn thông Việt Nam; Tổng công ty Bảo hiểm Việt Nam; Tổng công ty Đường sắt Việt Nam…

[17] Odd-Helge Fjeldstad (2001), “Intergovernmental Fiscal Relations” trong cuốn Developing Countries: A Review of Issues, (Chr. Michelsen Institute, 2001). Bản dịch của Từ Nguyên Vũ & Vũ Thành Tự Anh (Chương trình Giảng dạy kinh tế Fulbright)

[18] Về thực trạng kiểm toán đối với ngân sách cấp huyện, có thể tham khảo: Phạm Tiến Dũng (2011), “Thực trạng và giải pháp hoàn thiện kiểm toán quyết toán ngân sách huyện và kiểm toán điều hành ngân sách cấp huyện”, Tạp chí Kiểm toán, số 5 năm 2011