TS. NGUYỄN THỊ LAN HƯƠNG

Khoa Luật – Đại học Quốc Gia Hà Nội

I. DẪN NHẬP

Hệ thống ngân sách nhà nước (NSNN) gồm Ngân sách trung ương (NSTW) và Ngân sách địa phương (NSĐP) được tổ chức gắn với việc thực hiện chức năng và nhiệm vụ mỗi cấp chính quyền. Về nguyên tắc, phân cấp quản lý NSNN phải đảm bảo nguyên tắc thống nhất của hệ thống NSNN và nguyên tắc độc lập, tự chủ của các cấp ngân sách. Qui định của Luật NSNN về các khoản thu mà mỗi cấp NSNN được hưởng 100%, khoản thu phân chia (thu điều tiết) giữa NSTW và NSĐP được hưởng là căn cứ để xây dựng dự toán thu và chi của mỗi cấp ngân sách.

Trong bối cảnh thực hiện cam kết AFTA và WTO, nguồn thu của ngân sách trung ương từ thuế nhập khẩu đang giảm mạnh. Bên cạnh đó, việc giảm thuế TNDN cũng đã tác động mạnh tới cơ cấu nguồn thu của cả NSTW và NSĐP. Đặc biệt trong bối cảnh thí điểm không tổ chức Hội đồng nhân dân (HĐND) ở cấp huyện, quận, phường thì việc điều chỉnh phân cấp quản lý NSNN tạo quyền tự chủ thực sự cho địa phương là một yêu cầu cấp bách nhằm phát triển nguồn thu đáp ứng nhu cầu chi không ngừng gia tăng. Ngoài ra, trước thực trạng vốn của nhà nước tập trung đầu tư vào các tập đoàn kinh tế, tổng công ty khá lớn nhưng lại được đầu tư dàn trải và kém hiệu quả thì việc xác định trách nhiệm quản lý và phạm vi hoạt động đầu tư bằng vốn NSNN cũng cần phải giải quyết triệt để. Từ những vấn đề thực tiễn và bất cập nêu trên, cần thiết phải rà soát các qui định về phân cấp quản lý NSNN, điều chỉnh cơ sở pháp lý tạo nguồn thu nhằm phân cấp lợi ích giữa các cấp ngân sách cũng xác định rõ thẩm quyền của các cơ quan sử dụng vốn ngân sách nhà nước đầu tư phát triển. Bài viết này trên cơ sở khái quát một số bất cập trong quản lý phân cấp NSNN để đưa ra một số kiến nghị nhằm hoàn thiện qui định pháp luật về phân cấp quản lý NSNN hiện nay.

II. NHỮNG BẤT CẬP TRONG PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC

1. Về phân cấp nguồn thu

Luật Ngân sách nhà nước (NSNN) qui định về phân cấp quản lý các khoản thu và các khoản chi giữa NSTW và NSĐP. Việc phân cấp NSĐP trong đơn vị tỉnh giữa ngân sách tỉnh, ngân sách huyện và ngân sách xã được giao cho HĐND tỉnh. NSTW và NSĐP tuy được đảm bảo tính độc lập bằng các khoản thu được hưởng 100%, nhưng nhìn chung hệ thống NSNN còn mang tính thứ bậc, và tính lồng ghép cao của ngân sách cấp dưới vào ngân sách cấp trên. Cụ thể là khoản thu bổ sung của ngân sách cấp dưới từ ngân sách cấp trên được Quốc hội quyết định hàng năm, còn khoản thu điều tiết từ thuế giá trị gia tăng, thuế thu nhập cá nhân, thuế tiêu thụ đặc biệt, phí xăng dầu theo Điều 30 Khoản 2 Luật NSNN cũng được phân cấp trong thời kỳ ổn định bởi Ủy ban Thường vụ Quốc hội theo Nghị quyết của Quốc hội. Uỷ ban thường vụ Quốc hội có thể quyết định tỉ lệ thu điều tiết linh hoạt giữa NSTW hoặc NSĐP, nhưng việc tăng tỉ lệ điều tiết về NSTW có thể làm hạn chế quyền tự chủ của địa phương có điều kiện kinh tế xã hội phát triển trong quản lý và khai thác nguồn thu đáp ứng yêu cầu phát triển. Còn đối với địa phương không có khả năng tự cân đối nguồn thu so với nhiệm vụ chi, qui định khoản thu bổ sung của ngân sách địa phương theo Luật NSNN hiện nay là tạo ra lợi ích để các địa phương không cân đối được nguồn thu để thực hiện nhiệm vụ chi.

Luật NSNN tuy có phân cấp cho HĐND tỉnh trong quyết định các khoản thu trong phạm vi địa phương nhưng Quốc hội vẫn nắm quyền điều tiết lớn thông qua quyết định khoản thu bổ sung có mục tiêu. Hơn thế nữa, thông qua qui định thưởng tăng thu so với dự toán cho NSĐP (Điều 59 Khoản 5), Quốc hội có thể tác động vào nguồn thu tại các địa phương.

HĐND tỉnh quyết định phân cấp khoản thu và khoản chi thuộc địa phương theo Điều 32 và Điều 33 Luật NSNN. HĐND tỉnh căn cứ vào tờ trình của Ủy ban nhân dân tỉnh về phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi, tỉ lệ % phân chia các khoản thu giữa ngân sách các cấp chính quyền địa phương thực hiện trong năm tài chính tiếp theo, báo cáo thẩm tra của Ban kinh tế – Ngân sách của HĐND tỉnh và ý kiến đại biểu HĐND, HĐND tỉnh quyết định phân cấp nguồn thu, tỉ lệ phân chia các khoản thu giữa ngân sách các cấp chính quyền địa phương thực hiện trong thời kỳ ổn định.

Có thể thấy quyền tự chủ của HĐND tỉnh thông qua việc quyết định phân cấp các khoản thu trong phạm vi địa phương theo Luật NSNN đối với khoản thu được hưởng 100%. Các cấp ngân sách huyện và xã chỉ được thu theo quyết định phân cấp quản lý nguồn thu theo Nghị quyết của HĐND tỉnh. Nên thực chất, có thể nói việc tự chủ của các cấp ngân sách trong tỉnh còn bị hạn chế.

Do các địa phương có các điều kiện kinh tế – xã hội khác nhau cũng như có các nhiệm vụ phát triển kinh tế – xã hội, bảo đảm an ninh quốc phòng khác nhau nên việc thống nhất tỉ lệ điều tiết giữa NSTW và NSĐP được giao trong thời kỳ ổn định là khó khăn. Hiện nay, công thức tính tỉ lệ phân chia là một loại công thức gián tiếp mang tính tổng thể. Việc tính toán tỉ lệ điều tiết, mức bổ sung cho mỗi cấp có nhiều phức tạp do cách tính mức thiếu hụt cần bổ sung cho ngân sách tỉnh bao gồm cả mức thiếu hụt của các cấp huyện, xã trong tỉnh. Đến nay chưa có sự thẩm định nào nhất quán về tính hợp lý của các dự toán do cấp dưới lập. Do đó việc kéo dài hỗ trợ ngân sách mang tính cảm tính[1] . Thực tế này cho thấy sự khác biệt trong việc áp dụng qui định pháp luật về phân cấp quản lý NSNN theo Luật Ngân sách nhà nước đối với từng địa phương.

2. Về phân cấp nhiệm vụ chi

Về nguyên tắc, Luật NSNN qui định các hạng mục chi phân cấp cho NSTW và NSĐP. Tổng chi trong Dự toán NSNN hàng năm của mỗi cấp ngân sách được Quốc hội quyết định cùng với khoản bổ sung cân đối cho NSĐP.

- Về chi cho đầu tư phát triển

Luật NSNN qui định nhiệm vụ chi đầu tư phát triển cho đầu tư xây dựng các công trình thuộc kết cấu hạ tầng kinh tế – xã hội không có khả năng thu hồi vốn do cấp trung ương hoặc địa phương quản lý.

Luật NSNN qui định thẩm quyền của Quốc hội trong quyết định các dự án, các công trình quan trọng quốc gia được đầu tư từ NSNN (Điều 15 khoản 5) còn Chính phủ thực hiện tổ chức và điều hành NSNN được Quốc hội quyết định, kiểm tra việc thực hiện NSNN trong đó có các dự án và công trình quan trọng quốc gia, các chương trình phát triển kinh tế – xã hội, các dự án và công trình xây dựng cơ bản khác (Điều 20, Khoản 5). Chính phủ với tư cách là cơ quan điều hành NSNN có quyền phân cấp việc quản lý đầu tư xây dựng các công trình, dự án có sử dụng NSNN.

Luật NSNN qui định nhiệm vụ chi đầu tư phát triển trong đó có hạng mục chi đầu tư và hỗ trợ cho các doanh nghiệp, các tổ chức kinh tế, các tổ chức tài chính của nhà nước, góp vốn cổ phần, liên doanh vào các doanh nghiệp thuộc lĩnh vực cần thiết có sự tham gia của Nhà nước. Đây là qui định mở cho Chính phủ cụ thể hóa quyền đầu tư của nhà nước vào doanh nghiệp.

Xét từ góc độ phân bổ nguồn lực công, thì việc Luật NSNN đặc định một số doanh nghiệp nhà nước để hỗ trợ hay đầu tư là tạo ra lợi ích vật chất không thể đảm bảo nguyên tắc công bằng và bình đẳng trong tạo cơ hội phát triển chung cho các doanh nghiệp nếu không đưa ra căn cứ lý luận và thực tiễn về hiệu quả và ý nghĩa của việc sử dụng NSNN. Trên thực tế, Luật NSNN chưa qui định cụ thể quyền quyết định đầu tư bằng vốn NSNN vào các doanh nghiệp, trách nhiệm và nghĩa vụ giám sát vốn đầu tư của Nhà nước dẫn tới tình trạng khó xác định cơ quan chịu trách nhiệm chính trong việc theo dõi việc sử dụng vốn, tài sản của Nhà nước và phân tích, đánh giá hiệu quả kinh doanh của DNNN. Việc áp dụng phương thức quản lý thu chi đối với một số hạng mục chưa thích hợp, chưa bảo đảm các nguồn lực tập trung vào NSNN cụ thể là còn tình trạng thiếu kiểm soát chặt chẽ đối với tiền bán cổ phần, khoản tiền lợi nhuận từ liên doanh dầu khí thực hiện theo phương thức ghi thu, ghi chi chưa được đưa vào cân đối NSNN hàng năm[2]. Để tạo ra cơ sở pháp lý bảo đảm xác định trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức sử dụng NSNN đầu tư vào Tập đoàn kinh tế nhà nước và Tổng công ty nhà nước trong điều kiện Luật Doanh nghiệp nhà nước hết hiệu lực thì Luật NSNN cần làm rõ thẩm quyền và trách nhiệm quản lý vốn và tài sản của nhà nước đưa vào kinh doanh cũng như qui định nghĩa vụ công khai thông tin về hoạt động tài chính cũng như hiệu quả kinh tế xã hội của các tổ chức kinh doanh này.

- Về chi thường xuyên

Các khoản chi thường xuyên là các khoản chi không thể thiếu được để duy trì các mặt hoạt động của bộ máy nhà nước. Các khoản chi được lập phải căn cứ vào nguồn thu từ thuế, phí và lệ phí và theo các chế độ, tiêu chuẩn định mức do cơ quan có thẩm quyền ban hành (Luật NSNN,Điều 37). Luật NSNN qui định nghĩa vụ hỗ trợ của NS cấp trên cho NS cấp dưới khi phát sinh các nhiệm vụ quan trọng cần thiết mà sau khi bố trí lại NSNN, sử dụng dự phòng, dự trữ tài chính vẫn chưa đáp ứng được (Điều 36, Khoản 3).

Các cơ quan nhà nước được thực hiện các khoản chi trong phạm vi kinh phí được cấp. Đối với các cơ quan trung ương, ngoài việc thực hiện các khoản chi trong phạm vi hoạt động quản lý của mình còn thực hiện các chương trình dự án có sự phối hợp thực hiện với chính quyền địa phương. Trên thực tế, sau khi Quốc hội thông qua Nghị quyết về tổng thu và chi NSTW và NSĐP, Thủ tướng Chính phủ căn cứ vào đề nghị của các cơ quan quản lý, cơ quan ban ngành liên quan quyết định các chương trình dự án cụ thể trong đó cơ quan địa phương được ủy quyền thực hiện việc dự án thuộc nhiệm vụ chi của NSTW.

Chi thường xuyên chủ yếu phục vụ cho việc trả lương, trong đó mức lương của công chức nhà nước được hưởng chế độ ngạch bậc lương thống nhất, việc phân bổ kinh phí cho các cơ quan quản lý hành chính nhà nước và Đảng, đoàn thể theo chỉ tiêu biên chế nên khó kiểm soát việc chi NSNN gắn với kết quả công việc. Còn trong phân bổ chi thường xuyên cho các lĩnh vực như chi cho sự nghiệp giáo dục tuy trên thực tế có phân biệt đô thị, đồng bằng, miền núi vùng cao, nhưng mức chênh lệch trong định mức phân bổ không lớn, vẫn mang tính chất cào bằng[3].

Hiện nay, chi cho giáo dục, y tế, giao thông là nhiệm vụ chi quan trọng trong đó nhà nước đóng vai trò chính trong việc cung cấp dịch vụ. Việc phân cấp cụ thể cho các địa phương căn cứ vào mức chi cho giáo dục trên đầu người, trừ một số địa phương như Bà Rịa, Vũng Tầu, thành phố HCM, nơi thu nhập bình quân chi cho đầu người cao nhất nên trên thực tế, các tỉnh có thu nhập bình quân đầu người thấp nhận được mức đầu tư cho giáo dục trên đầu người cao hơn so với các tỉnh khác[4].

Nhìn chung, chi thường xuyên cũng giống như chi đầu tư phát triển vẫn mang nặng tính công bằng, tính bình quân, chưa thực sự có tính định hướng rõ ràng về chiến lược, đầu tư mũi nhọn. Bởi vậy, vấn đề đặt ra là phải làm thế nào điều chỉnh việc phân cấp nguồn thu đáp ứng nhiệm vụ chi trên cơ sở phát huy lợi thế của các địa phương trong tạo nguồn thu, hỗ trợ các địa phương theo yêu cầu thực tế tránh phân cấp công bằng mang tính hình thức.

III. MỘT SỐ KIẾN NGHỊ

1. Đảm bảo quyền tự chủ tài chính của địa phương

Hiện nay, quyền tự chủ của địa phương gắn với việc phân định lợi ích các khoản thu 100% NSĐP được hưởng và khoản thu điều tiết cũng như khoản cân đối bổ sung của NSTW cho NSĐP.

Trên thực tế, việc qui định khoản chi bổ sung cho NSĐP dễ làm phát sinh tình trạng bội chi của NSTW. Bởi vậy, phân cấp nguồn thu với tỉ lệ điều tiết cố định sẽ giảm bớt gánh nặng cho NSTW buộc các địa phương phải tự cân đối nhiệm vụ thu, chi phù hợp với điều kiện, hoàn cảnh của địa phương đồng thời phát huy quyền chủ động trong khai thác nguồn thu của địa phương.

Ngoài ra, trên cơ sở kết quả giám sát chi NSNN cần thiết phải điều chỉnh hợp lý các nhiệm vụ chi theo hướng tăng nhiệm vụ chi và bổ sung cân đối cho địa phương thực hiện các chương trình, dự án phát triển kinh tế – xã hội ở địa phương. Bên cạnh đó, cần cho phép địa phương điều chỉnh định mức phân bổ cho sát với quản lý tài chính ở các địa phương và đề cao trách nhiệm của người đứng đầu trong việc kiểm soát chi NSNN trong phạm vi địa phương đảm bảo cho việc sử dụng có hiệu quả NSNN.

2. Đảm bảo gắn trách nhiệm của cơ quan được phân cấp với hiệu quả chi NSNN

Hiệu quả của chi tiêu NSNN là một khái niệm mang tính chuẩn tắc mà mọi quốc gia cần phải hướng tới và có thể được hiểu một cách khá thống nhất, đó là cùng một lượng vốn đầu vào có thể tạo ra được một lượng đầu ra tối ưu[5].

Tính hiệu quả chi NSNN phải thể hiện ở Dự toán NSNN phải phản ánh trung thực nhu cầu chi tiêu và bảo đảm việc chi tiêu đó mang lại hiệu quả trên thực tế. Đối với các dự án đầu tư nhằm mục đích phát triển kinh tế khu vực, không phải dự án nào cũng đạt hiệu quả kinh tế, tuy nhiên, cũng cần đặt ra tiêu chí để hạn chế việc các cơ quan có thẩm quyền lạm dụng quyền quyết định đầu tư làm thất thoát vốn NSNN. Còn đối với hoạt động đầu tư vào các lĩnh vực phi lợi nhuận là lĩnh vực giáo dục, y tế và an sinh xã hội, thì hiệu quả chi NSNN chỉ có thể đánh giá được thông qua sự thay đổi về chất lượng của dịch vụ công và sự thay đổi của dịch vụ y tế, giáo dục được cung cấp. Việc phân bổ nguồn thu để thực hiện các hoạt động này cần phải dựa trên kết quả điều tra xã hội học và thẩm định phương án đầu tư cũng như đánh giá chất lượng dịch vụ cung cấp sau đầu tư để làm căn cứ khắc phục những thiếu sót trong quyết định đầu tư gây thất thoát cho NSNN.

Ngoài ra, để xác định trách nhiệm của cơ quan và người có thẩm quyền trong quyết định và sử dụng NSNN, cần qui định thẩm quyền quyết định chi NSNN cho đầu tư phát triển trong Luật NSNN làm cơ sở đề cao trách nhiệm trong quản lý và giám sát chi NSNN.

Trên thực tế, đầu tư công tính bình quân trên đầu người giữa các địa phương là khác nhau. Theo đánh giá chi ngân sách theo GDP theo tỉnh thì có một sự ưu tiên khá rõ cho các tỉnh nghèo trong phân bổ chi NSNN: các tỉnh nghèo nhận được phần chi ngân sách lớn hơn khá nhiều so với các tỉnh khác trong khi tỉnh nghèo đóng góp cho NSNN thấp[6]. Việc ưu tiên chi NSNN cho các tỉnh nghèo để thực hiện mục tiêu xóa đói giảm nghèo, giảm bớt sự khoảng cách phát triển giữa các địa phương là cần thiết, tuy nhiên, cần thường xuyên đánh giá hiệu quả đầu tư của NSNN cho mục đích này, công khai hóa các chương trình, nguồn ngân sách thực hiện trước khi quyết định triển khai để gắn hiệu quả sử dụng NSNN với mục tiêu của chương trình, đảm bảo quyền giám sát của cơ quan và người dân nói chung cũng như nghĩa vụ điều chỉnh phân cấp khoản thu chi hàng năm nhằm đảm bảo hiệu quả kinh tế xã hội của các dự án.

3. Bảo đảm chất lượng quyết định Dự toán ngân sách nhà nước hàng năm

Kết quả của phân cấp quản lý NSNN được ghi nhận trong Dự toán NSNN do Quốc hội thông qua hàng năm và còn kết quả chấp hành Dự toán NSNN chính là tiền đề để điều chỉnh phân cấp quản lý NSNN.

Do thẩm quyền quyết định NSNN tập trung cho Quốc hội nên chất lượng kỳ họp của Quốc hội quyết định quan trọng đến Dự toán NSNN phù hợp với các nguyên tắc cũng như các qui định về phân cấp quản lý NSNN.

Hiện nay, Quốc hội trong 1 năm chỉ họp 2 lần, Đại biểu Quốc hội đa số hoạt động kiêm nhiệm, nên khó có thể xem xét các vấn đề một cách thực chất, Uỷ ban Tài chính – Ngân sách của Quốc hội đóng vai trò quan trọng trong thẩm tra, thảo luận và giám sát các vấn đề trước khi trình lên Quốc hội.

Thông thường, Quốc hội thảo luận và biểu quyết từng phần hoặc toàn bộ nhiệm vụ tài chính, giải pháp tăng thu, tăng chi, phương án thu phí, lệ phí, định mức phân bổ. Nhiều vấn đề mang tính chủ trương, qui hoạch, kế hoạch, xem xét hiệu quả, xem xét vấn đề nợ đọng được đưa ra, tuy nhiên, các giải trình ngay còn thiếu tính hợp lý và căn cứ khoa học, bởi vậy, những vấn đề được Đại biểu Quốc hội đưa ra cần được cơ quan chức năng rà soát, kiểm tra và báo cáo kết quả thực hiện trong các kỳ họp của Quốc hội, việc thẩm tra chính xác mới có ý nghĩa trong thông qua Dự toán NSNN sát với thực tế, điều chỉnh phân cấp quản lý NSNN và tránh thất thoát lãng phí tài sản của nhân dân. Ngoài ra, giám sát chấp hành NSNN trên thực tế cũng như thực hiện quyền cắt giảm đầu tư cho các chương trình, dự án không có hiệu quả của Quốc hội là giải pháp tốt nhất cho việc thực thi có hiệu quả quyền đại diện của nhân dân cũng như nâng cao vị trí, vai trò của Quốc hội trong giai đoạn hiện nay.

KẾT LUẬN

Nhìn chung Luật NSNN cần được sửa đổi theo hướng tăng quyền tự chủ về tài chính cho NSĐP, qui định những nguyên tắc cơ bản chi đầu tư phát triển và cơ chế điều chỉnh phân cấp chi thường xuyên để đảm bảo sử dụng có hiệu quả hỗ trợ của NSTW và nguồn thu tạo lập ở các địa phương.

Việc tăng quyền chủ động cho các địa phương có điều kiện phát triển ổn định thông qua xác lập tỉ lệ điều tiết cố định theo Luật NSNN sẽ góp phần tạo ra sự ổn định về tài chính cho NSĐP. Đây cũng là tiền đề quan trọng để giảm bớt sự lệ thuộc của các địa phương vào NSTW và tăng cường giám sát chi NSNN tại các địa phương.

Để các qui định về phân cấp quản lý NSNN trở thành căn cứ để xác định quyền và lợi ích của các cấp chính quyền và người dân nói chung, bên cạnh chi tiết hóa đối tượng phân cấp thì xác định thẩm quyền quyết định và trách nhiệm cụ thể của cơ quan, tổ chức và người đứng đầu trong Luật NSNN là căn cứ phòng ngừa vi phạm và nâng cao hiệu quả và trách nhiệm đối với sử dụng NSNN.


[1] Tham khảo từ: "Một số giải pháp hoàn thiện cơ chế phân cấp quản lý ngân sách ở Việt nam" ThS. Phạm Thị Thanh Vân, Thị trường tài chính tiền tệ. Số 8 15/4/2008

[2] Tham khảo từ: "Chi ngân sách: Mừng ít, lo nhiều" của ghi chép về thảo luận tại Quốc hội, ghi chép bởi Minh Thúy ngày 31/10/2008, tải từ: http://vneconomy.vn.

[3] Xem thêm: Định mức phân bổ dự toán chi thường xuyên NSNN 2007. Ban hành kèm theo Quyết định số 151/2006/QĐ-TTg, Ban hành kèm theo Quyết định số 151/2006/QĐ-TTg ngày 29/6/2006 của Thủ tướng Chính phủ.

[4] Tham khảo từ: "Phân tích công bằng và hiệu quả của chi ngân sách theo tỉnh". Tác giả: TS. Nguyễn Thị Minh, TS. Nguyễn Quang Dong, Tạp Chí Tài chính, Số 12/2009, trang 39, 41.

[5] Tham khảo từ bài viết của TS. Nguyễn Thị Minh, TS Nguyễn Quang Dong: "Phân tích tính công bằng và hiệu quả của chi ngân sách theo tỉnh". Tạp Chí Tài chính 12/2009, trang 38.

[6] Tham khảo từ: bài của Tác giả: TS. Nguyễn Thị Minh, TS. Nguyễn Quang Dong, Sđd trang 38.

NGUỒN: Đề tài khoa học cấp Trường: "Nghiên cứu pháp luật tài chính công Việt Nam", Chủ nhiệm: TS.Phạm Thị Giang Thu, 2011, Đại học Luật Hà Nội, tr.129 – 138

About these ads