TS. NGUYỄN SỸ DŨNG & THS. HOÀNG MINH HIẾU

Ngày 22/12/2005, khi chứng kiến Chủ tịch nước ký lệnh công bố Luật Thanh niên, hẳn không ít người cảm thấy nhẹ nhõm vì policy-analysisđây là đoạn kết của quá trình soạn thảo dài dai dẳng tới hơn 20 năm của luật này[1]. Tuy nhiên, khoảng thời gian soạn thảo lâu như vậy không đồng nghĩa với sự hoàn hảo về nội dung. Vẫn còn nhiều nghi ngại về khả năng thực thi của Luật khi nội dung của nó còn khá nhiều quy định chung chung, mang nặng tính nghị quyết. Ví dụ điển hình nhưng không phải là duy nhất này cho thấy một thực trạng không vui về công nghệ lập pháp ở nước ta: vừa tốn thời gian, vừa cho ra những sản phẩm chất lượng không cao.

1. Quy trình soạn thảo, xin ý kiến: sự lãng phí về mặt thời gian

Sự lãng phí về mặt thời gian của quy trình lập pháp hiện tại được bắt đầu ngay từ quá trình xây dựng chương trình lập pháp của nhiệm kỳ và hàng năm. Với việc lập pháp theo chương trình, kế hoạch, các dự án luật thường phải nằm chờ đến lượt mình trong một dãy dài danh sách các dự án được liệt kê trong chương trình lập pháp[2]. Quan niệm phải có đủ luật để điều chỉnh tất cả các mối quan hệ trong xã hội, chương trình lập pháp của chúng ta là sự nhồi nhét các dự án với những lập luận rất kêu về tính cần thiết phải được ban hành. Tuy nhiên, ngoài những lập luận không khó kiếm đó ra, các dự án luật chỉ là những cái tên trong chương trình lập pháp mà chặng đường để đi từ đó đến những nội dung cụ thể trong dự thảo còn rất dài và tiêu tốn nhiều thời gian. 

Sự cứng nhắc của kế hoạch hóa, vốn đã được chúng ta từ bỏ rất thành công trong lĩnh vực kinh tế từ thập niên 1980, cũng góp phần làm triệt tiêu tính kịp thời của việc ban hành luật. Năm 1996, khi cần sửa đổi Luật Đầu tư nước ngoài để cải thiện môi trường đầu tư thì việc làm trước hết mà Chính phủ phải thực hiện là chờ Quốc hội ra một bản nghị quyết để bổ sung dự án luật này vào Chương trình lập pháp năm đó của Quốc hội. Rõ ràng, với việc Quốc hội chỉ làm việc hai kỳ một năm với những quy trình, thủ tục kéo dài, thì khoảng thời gian chờ này quả là không dễ chịu đối với những ai đang trông mong sự ra đời của đạo luật để thực hiện các dự án đầu tư nhiều ấp ủ của mình.

Dù đã kiên nhẫn chờ cho đến lượt thì việc biến tên một dự án luật trong chương trình lập pháp thành một đạo luật cũng không phải là chuyện ngày một ngày hai vì đó là một quy trình dài với nhiều công đoạn chồng chéo bởi các công việc soạn thảo, xin ý kiến rồi lại soạn thảo, xin ý kiến lặp đi lặp lại liên tục từ các Bộ đến Chính phủ và sang tận Quốc hội. Sự thiếu tách bạch giữa quy trình quyết định chính sách của dự luật và quy trình soạn thảo về mặt kỹ thuật đã làm cho công việc soạn thảo trở thành một gánh nặng về mặt thời gian. Một khi chính sách trong dự luật chưa được quyết định rõ ràng thì một Ban soạn thảo thông minh sẽ sẵn sàng chia sẻ trách nhiệm của mình bằng việc dành thời gian xin ý kiến cho kỳ hết các cơ quan nhà nước có liên quan. Trong nhiều trường hợp, những nỗ lực soạn thảo trước đó sẽ bị đổ xuống sông, xuống biển nếu trong quá trình xin ý kiến, Ban soạn thảo phát hiện ra những ý kiến góp ý hợp lý hơn, hoặc có giá trị về trách nhiệm cao hơn so với những sáng kiến ban đầu của mình. So sánh nội dung của Luật Thanh niên vừa được Quốc hội thông qua với những bản dự thảo đầu tiên của luật này người ta sẽ phần nào hiểu ra vì sao thời gian dành cho quy trình soạn thảo, xem xét thông qua dự án luật này kéo dài đến như vậy.

Cách thức tổ chức và năng lực soạn thảo cũng là một nguyên nhân làm cho thời gian soạn thảo đã dài lại càng dài thêm. Một ban soạn thảo với thành phần gồm nhiều thành viên không chuyên đến từ các Bộ, ngành khác nhau thường rất chật vật để tìm ra một khoảng thời gian làm việc phù hợp cho tất cả mọi thành viên. Giải pháp chuyền tay nhau cho ý kiến vào bản Dự thảo do Tổ biên tập soạn sẵn lại đưa công việc soạn thảo dự luật, ngay từ những bản sơ thảo đầu tiên, vào vòng luẩn quẩn giữa soạn thảo và xin ý kiến mà nhiều khi kết quả nhận được là đưa công việc trở lại vạch xuất phát ban đầu.

2. Quy trình soạn thảo, xin ý kiến không đảm bảo chất lượng của dự án

Những nguyên nhân gây ra sự lãng phí về mặt thời gian trên đây cũng chính là những nguyên nhân làm cho chất lượng của các dự án luật không cao, đặt biệt là về tính khả thi và tính hợp lý của các đạo luật.

Chờ đợi trong chương trình xây dựng luật, pháp lệnh, một khi đến lượt mình, Ban soạn thảo của mỗi dự án luật lại thường phải vận hành hết công suất của quy trình soạn thảo và xin ý kiến để bảo đảm hoàn thành kế hoạch được giao. Sức ép này càng nặng nề hơn trong thời gian gần đây với sự hiện hữu của quan điểm cho rằng hiệu quả của hoạt động lập pháp nên được đánh giá bằng số lượng các dự án luật được thông qua tại các kỳ họp của Quốc hội. Dưới sức ép của việc phải hoàn thành kế hoạch, quy trình soạn thảo và xin ý kiến càng trở nên kém hiệu năng hơn, đến nỗi một số đại biểu Quốc hội phải cảm thấy còn lấn cấn khi phải bấm nút thông qua các dự án luật[3].

Quan điểm phải có đủ luật để điều chỉnh tất cả các mối quan hệ xã hội một mặt làm tràn ngập chương trình lập pháp như đã phân tích ở trên, mặt khác cũng là nguyên nhân làm cho các đạo luật được ban hành trở nên khó thực thi. Khi quan điểm luật được ban hành để điều chỉnh các mối quan hệ xã hội chung chung còn ngự trị thì giá trị của giai đoạn phân tích và quyết định chính sách trong quy trình lập pháp còn trở nên vô nghĩa vì không cần phải làm rõ các giải pháp về mặt chính sách trong luật để điều chỉnh các hành vi mục tiêu cụ thể. Lúc đó, các quy phạm pháp luật phần lớn sẽ chỉ là những quy định có tính định hướng chung chung cho sự phát triển của các mối quan hệ xã hội. Rõ ràng, những quy định kiểu như vậy sẽ không có tính khả thi trên thực tế và sẽ biến hệ thống pháp luật Việt Nam thành một rừng quy phạm thiếu tính hệ thống và thông suốt. Trở lại với ví dụ về Luật Thanh niên nói trên, Điều 14 của Luật này quy định thanh niên Việt Nam có quyền được bảo vệ, chăm sóc, hướng dẫn nâng cao sức khoẻ, kỹ năng sống lành mạnh, phòng ngừa bệnh tật. Việc thực thi quy định này rõ ràng là một sự thách thức vì thanh niên Việt Nam không thể đứng ra kêu gọi một chủ thể chung chung nào đó phải đảm bảo cho mình được thực hiện những quyền liệt kê nói trên.

3.  Thiếu quy trình chính sách – Một nguyên nhân cơ bản

Không khó khăn lắm để dự đoán rằng rồi đây không ít thanh niên Việt Nam sẽ không biết đến sự tồn tại của quy định nói trên của Luật Thanh niên vì sự ra đời của nó hầu như không ảnh hưởng đến cuộc sống của họ. Việc tồn tại mà như không của các quy định pháp luật như vậy là do chúng thiếu các mệnh lệnh hành động rõ ràng trên cơ sở những giải pháp về chính sách được xác định trong quy trình lập pháp. Sự thiếu vắng quy trình phân tích và quyết định chính sách làm cho các đạo luật của chúng ta không tập trung giải quyết những yêu cầu cụ thể trong cuộc sống. Các cơ quan có trách nhiệm phân tích và quyết định chính sách thường không có đủ các công cụ hoặc có nhưng không sử dụng các công cụ này (như các báo cáo điều tra, khảo sát v..v) để tìm hiểu các vấn đề trên thực tế. Và cho dù có cảm nhận được những vấn đề cần giải quyết thì quy trình xây dựng pháp luật hiện tại cũng chưa dành chỗ đứng cho các báo cáo nghiên cứu có tính khoa học để tìm ra các giải pháp cụ thể và hợp lý về chính sách lập pháp trước khi bắt tay vào soạn thảo các quy phạm cụ thể của dự luật.

Thiếu giai đoạn phân tích và quyết định chính sách trong quy trình lập pháp làm cho quá trình soạn thảo về mặt kỹ thuật các dự luật trở nên rối rắm hơn. Cách làm hiện tại của chúng ta khi phải bắt tay vào xây dựng một đạo luật là thành lập nên một Ban soạn thảo gồm nhiều thành viên đến từ các cơ quan có liên quan đến dự luật và bắt tay vào soạn thảo ngay các quy phạm dựa trên kinh nghiệm vốn có của các thành viên trong quá trình công tác hoặc những kiến thức tham khảo được của nước ngoài. Đây là cách làm được ví như việc cầm đèn chạy trước ô tô và ẩn chứa nhiều rủi ro vì như vậy chúng ta đã vô tình chấp nhận những chính sách được quyết định ở nước ngoài hoặc bởi những kinh nghiệm không đầy đủ và thiếu tính hệ thống của các thành viên Ban soạn thảo. Không chỉ dừng ở đó, với việc được trao quyền tự do sáng tác dự luật mà không bị bó hẹp bởi các chính sách đã được quyết định từ trước, các cơ quan có trách nhiệm soạn thảo chính sẽ dễ dàng gài các lợi ích cục bộ của mình vào những chính sách ẩn dấu dưới các quy phạm của dự luật. Trong trường hợp bị buộc phải chia sẻ sự độc quyền soạn thảo, rủi ro mà dự luật gặp phải sẽ là bị cơ quan chủ trì soạn thảo biến thành nơi tập hợp những sự nhân nhượng, thỏa hiệp lẫn nhau về quyền lợi hoặc về những giải pháp lập pháp mang dấu ấn riêng của từng cơ quan[4]. Sản phẩm được làm ra sẽ là tập hợp quá nhiều những mong muốn trong cùng một đạo luật mà việc thực thi chúng đòi hỏi trở lại những nỗ lực giải thích về mặt chính sách của nhiều cơ quan có liên quan khác nhau.

Không có sự rành mạch về chính sách phần nào cũng góp phần làm cho thủ tục xin ý kiến nhân dân về các dự án luật, vốn được coi là công đoạn được hi vọng làm cho nội dung của các dự án luật trở nên gần gũi và dễ chấp nhận hơn đối với công chúng, trở nên hình thức và tốn kém. Việc bị buộc phải đọc “tràng giang đại hải” những quy phạm không có nội dung chính sách rõ ràng để góp ý vào dự thảo quả thực là một sự thách đố đối với công chúng, vốn phần lớn ít quan tâm đến chuyện quốc gia đại sự nhất là khi những chuyện đó không ảnh hưởng nhiều lắm đến cuộc sống thường ngày của họ.

Sự bất hợp lý làm ảnh hưởng đến chất lượng của các đạo luật trong quy trình lập pháp hiện tại còn nằm ở sự thiếu liên thông giữa công đoạn ở Chính phủ và công đoạn ở Quốc hội. Nếu ở trên chúng ta đã biết Chính phủ chưa thực hiện tốt vai trò phân tích và quyết định chính sách trước khi bắt tay vào soạn thảo dự luật thì ở công đoạn ở Quốc hội chúng ta còn có thể phát hiện thêm rằng Quốc hội cũng chưa làm tròn vai trò là cơ quan thẩm định chính sách trong quy trình lập pháp.

Với vị trí là cơ quan do nhân dân trực tiếp bầu nên, Quốc hội phải vận hành chức năng đại diện của mình để thẩm định các chính sách do Chính phủ đệ trình. Tuy nhiên, chức năng này của Quốc hội đang bị ảnh hưởng nặng nề bởi mong muốn xây dựng một Quốc hội tự mình làm luật từ công đoạn quyết định chính sách cho đến việc soạn thảo và thông qua[5]. Hiện tại, mong muốn này đang được cụ thể hóa bằng việc các cơ quan của Quốc hội tham gia các Ban soạn thảo các dự án luật ngay từ đầu để cùng thương lượng và quyết định những nội dung được thể hiện trong dự thảo. Đây là một sự hiểu lầm đáng tiếc vì Quốc hội ở vị trí khác với cơ quan hành pháp và không thể thực hiện tốt những chức năng của cơ quan hành pháp. Rõ ràng, chỉ có cơ quan hành pháp, với bộ máy hữu hiệu của mình, mới có đủ khả năng phát hiện những vấn đề thực tế của cuộc sống và có thể tìm được những giải pháp có tính phù hợp nhất. Việc biến mình thành cơ quan vừa lập pháp, vừa hành pháp theo lý luận cũ, Quốc hội sẽ không ít lần làm cho Chính phủ bất ngờ bởi những quyết sách của mình mà nhiều khi việc thực thi chúng nằm ở ngoài tầm khả năng của Chính phủ.

Nguyên nhân cuối cùng làm hạn chế chất lượng của các dự án luật là những hạn chế về năng lực của bộ máy xây dựng pháp luật ở nước ta, vốn cũng do chưa được xây dựng trên cơ sở một chủ thuyết hợp lý để thực hiện nhiệm vụ phân tích và quyết định chính sách. Bên cạnh việc thiếu các chuyên gia giỏi về kỹ năng soạn thảo các dự án luật mà thực chất là kỹ năng dịch các chính sách thành các quy phạm pháp luật  một khoa học còn khá mới mẻ ở nước ta  thì năng lực của bộ máy này còn bị hạn chế bởi sự lẫn lộn về chức năng giữa các công chức và các chính khách. Trong sự bừa bộn của công việc điều hành và quản lý công tác của các bộ, ngành, các chính khách của nước ta đã nhường lại chức năng tham gia quyết định các chính sách cho các công chức của mình, vốn là những người có chức năng thừa hành và thực thi các chính sách, khi họ trực tiếp tham gia soạn thảo nên các quy phạm trong các dự thảo có ẩn chứa những chính sách đằng sau đó. Sự lẫn lộn này một mặt làm cho các chính sách trong các dự luật không được quyết định một cách rõ ràng, mặt khác không làm rõ trách nhiệm của những người có quyền quyết định về chính sách, một trong những yếu tố có tính bảo đảm cho chất lượng của các chính sách được quyết định.

4. Đổi mới tư duy làm luật: từ soạn thảo, xin ý kiến sang quy trình quyết định chính sách, dịch chính sách và thẩm định chính sách

Chúng ta đã từng có những thành công trong quá trình đổi mới tư duy trong lĩnh vực kinh tế khi từ bỏ nền kinh tế kế hoạch hóa sang nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa. Và có lẽ, để có một nền lập pháp hữu hiệu, cũng cần phải có một quá trình đổi mới tư duy trong hoạt động lập pháp một cách tương tự. Theo đó, điều cơ bản là phải chuyển tư duy về quy trình lập pháp từ một quá trình soạn thảo và xin ý kiến lặp đi lặp lại nhiều lần thành tư duy về một quy trình lập pháp gồm các giai đoạn cơ bản là quyết định chính sách, dịch chính sách và thẩm định chính sách.

Tuy nhiên, để xây dựng quy trình này, trước hết quan điểm về luật phải được đổi mới. Tư duy phải có luật đề điều chỉnh mọi quan hệ xã hội đã trở nên cũ kỹ và tạo ra nhiều vật cản cho quá trình phát triển, đặc biệt là trong thời đại mà quan điểm nhà nước quản lý ít nhất là nhà nước quản lý tốt nhất đang trở nên phổ biến và chứng minh được tính đúng đắn của mình. Quan niệm luật chỉ cần thiết để điều chỉnh các hành vi cần tác động phải được hướng đến, nhất là khi chúng ta đang chủ trương xây dựng một nhà nước pháp quyền mà theo đó nhà nước cần dành những khoảng không gian cho người dân có thể tự do thực hiện những quyền cơ bản của mình.

Thay đổi quan điểm về luật như vậy cũng sẽ làm cho hệ thống pháp luật của chúng ta trở nên rõ ràng và thông suốt hơn, hạn chế được tình trạng tồn tại cả một rừng quy phạm vừa thừa, vừa thiếu và rất khó được pháp điển hóa. Hơn thế nữa, một khi hệ thống pháp luật được rõ ràng, thông suốt và được hệ thống hóa, pháp điển hóa thường xuyên, Chính phủ sẽ có được sự chủ động trong công tác xây dựng pháp luật mà không còn phải làm luật lấy số lượng theo chương trình xây dựng luật, pháp lệnh theo từng nhiệm kỳ của Quốc hội.

Với sự chủ động này, cơ quan hành pháp chỉ khởi động quy trình lập pháp khi qua các hoạt động của mình phát hiện ra những vấn đề cần phải điều chỉnh và đã nghiên cứu, tìm ra được những nguyên nhân mà để giải quyết chúng cần phải có những giải pháp lập pháp. Các chính sách này, trước khi được dịch ra thành những quy phạm pháp luật cụ thể cần phải được Chính phủ phê chuẩn để làm định hướng cho công tác soạn thảo và tạo ra sự đồng thuận trong Chính phủ, hạn chế những mong muốn riêng được gài vào dự luật trong quá trình soạn thảo. Trong thời gian vừa qua, Chính phủ cũng đã có những kinh nghiệm nhất định về việc định hướng chính sách cho quá trình soạn thảo luật như đối với dự án Luật Đầu tư chung và đã có những thành công nhất định[6]. Tuy nhiên, các giải pháp lập pháp trong luật này chưa được quyết định rõ và riêng rẽ trong quá trình soạn thảo nên không ít những mong muốn của Chính phủ đã bị vô hiệu hóa phần nào bởi Ban soạn thảo[7].

Nội dung chính sách lập pháp một khi đã được Chính phủ thông qua sẽ được chuyển cho một cơ quan có chức năng soạn thảo độc lập. Các chuyên viên có kỹ năng trong cơ quan soạn thảo này sẽ chịu trách nhiệm phiên dịch các nội dung chính sách thành các quy phạm pháp luật cụ thể trong các dự thảo luật, pháp lệnh. Đây là một công việc mang tính kỹ thuật cao, đòi hỏi những kỹ năng riêng biệt mà không phải người nào am hiểu pháp luật cũng có thể thực hiện được[8].  Để đảm bảo việc phiên dịch các nội dung chính sách được chính xác, trong quá trình soạn thảo, cơ quan soạn thảo độc lập phải kết hợp chặt chẽ với các chuyên viên phát triển chính sách ở các bộ, ngành đã đệ trình chính sách. Sau khi hoàn thành bản dự thảo đầy đủ, dự thảo sẽ được chuyển đến tập thể Chính phủ xem xét lần cuối cùng để quyết định có trình hay không trình dự thảo ra Quốc hội để xem xét thông qua.

Ở giai đoạn xem xét ở Quốc hội, vai trò của Quốc hội sẽ tập trung vào việc thẩm định các chính sách, tức là xác định xem các chính sách được thể hiện trong dự thảo có đảm bảo được lợi ích của các cử tri hay không. Với chủ thuyết như vậy, quá trình thẩm định ở Quốc hội không phải là sự lặp lại của việc phân tích, tìm kiếm ra các giải pháp chính sách mà là việc chấp nhận hay không chấp nhận, hoặc chấp nhận ở mức độ nào các chính sách do Chính phủ đề xuất trên cơ sở xem xét đến lợi ích của các cử tri. Để thực hiện được điều đó, sự tương tác giữa các đại biểu Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội với các cử tri là yếu tố quan trọng nhất để làm rõ mức độ tác động của các giải pháp lập pháp với người dân hoặc các cơ quan, tổ chức có lợi ích liên quan. 

Như vậy, có thể nhận thấy vì không gắn với một quy trình chính sách rõ ràng nên bản thân quy trình lập pháp hiện nay ở nước ta là một chuỗi dài các hoạt động soạn thảo và xin ý kiến lặp đi, lặp lại. Kết quả của quy trình lập pháp như vậy là sự lãng phí thời gian và không cho ra những văn bản luật có chất lượng tốt. Chính vì vậy, cần phải có những thay đổi cơ bản để đổi mới tư duy trong hoạt động xây dựng pháp luật, chuyển quy trình soạn thảo và xin ý kiến sang một quy trình gắn với việc quyết định chính sách, dịch chính sách và thẩm định chính sách.

[1]. Dự án luật này được bắt đầu soạn thảo vào năm 1983, sau đó được đưa vào Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh từ năm 1998 nhưng mãi đến năm 2005 mới được Quốc hội thảo luận và xem xét, thông qua.

[2]. Thông thường, chương trình lập pháp của mỗi nhiệm kỳ có khoảng hơn 100 dự án luật, pháp lệnh. Chẳng hạn, theo Nghị quyết số 11/2007/QH12 ngày 21/11/2007 của Quốc hội về Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh khóa 12 thì Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của khóa 12 gồm 128 dự án luật, pháp lệnh.

[3]. Đăng Đại, Xuân Toàn, Khi bấm máy thông qua luật, Tuổi trẻ, Số ngày 27/11/2005.

[4]. Ví dụ như trong kinh nghiệm xây dựng Pháp lệnh trọng tài Thương mại. Xem: Ngô Đức Mạnh, Hoàng Minh Hiếu, Lương Minh Tuân, Đổi mới và hoàn thiện quy trình lập pháp của Quốc hội, (NXB Chính trị Quốc gia, 2004). 127  129.

[5]. Chẳng hạn, có một số nhà nghiên cứu đã đề xuất cần thành lập các cơ cấu thích hợp của Quốc hội như ban soạn thảo, ủy ban thẩm tra để trực tiếp soạn thảo và thẩm tra các dự án luật, tránh tình trạng giao cho nhiều cơ quan, tổ chức chủ trì soạn thảo dự án luật. Xem Bùi Xuân Đức, Về vị trí, vai trò của Quốc hội trong cơ chế quyền lực nhà nước đổi mới trong Văn phòng Quốc hội, Kỷ yếu Hội thảo: Quá trình hình thành, phát triển và vai trò của Quốc hội trong sự nghiệp đổi mới (Văn phòng Quốc hội, Hà Nội, 2001), tr. 316.

[6]. Xem: Phạm Chi Lan, Cải cách thể chế ở Việt Nam: Một số bài học kinh nghiệm, Hội thảo Cải cách thể chế và vai trò của cơ quan lập pháp, Trung tâm TT-TV-NCKH, 09/01/2008.

[7]. Trong quá trình thảo luận, thông qua Luật đầu tư chung, thủ tục đăng ký đầu tư trở thành một vấn đề gây nhiều tranh cãi mà theo nhiều chuyên gia thì nguyên nhân là do cơ quan soạn thảo chưa tuân thủ chính sách tạo điều kiện thuận lợi nhất cho các nhà đầu tư. Xem Việt Lâm, Khánh Linh, Sửa Luật đầu tư cho đúng: chỉ mất 5 phút, Vietnamnet, 08:44′ 18/11/2005 (GMT+7)

[8]. Dịch chính sách thành các quy phạm được nhiều nước trên thế giới xem là một khoa học mà không học thì không làm được. Điều này đòi hỏi các chuyên gia phải hiểu đúng về hành vi mới có thể tìm ra công cụ đúng để điều chỉnh được. Xem Nguyễn Sĩ Dũng, Làm luật: không học không làm được, Vietnamnet, 24/05/2005, 17:22PM GMT+7

 NGUỒN: TẠP CHÍ NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP SỐ 131 (9/2008)

About these ads